II SA/Wr 173/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi V. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 stycznia 2025 r. nr 30/2025 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie budynku rekreacyjnego oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia 25 września 2024 r. (nr 151/2024), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej: PINB), na podstawie art.,, dalej p.b.) wstrzymał roboty budowlane polegające na samowolnej budowie budynku rekreacyjnego do czasowego wypoczynku składającego się z przyczepy, zadaszenia na słupach wraz z tarasem, wyposażonego w instalację elektryczną, położonego na działce nr [...] w S., gmina K. Jednocześnie poinformował, że właściciel nieruchomości oraz inwestor (V. K., dalej: skarżąca) ma prawo w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia (lub od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne, w przypadku jego zaskarżenia) złożyć do PINB wniosek o legalizację obiektu. W uzasadnieniu PINB wskazał, że w związku z pismem Wójta Gminy K. z dnia 12 czerwca 2023 r., przeprowadził w dniu 20 maja 2024 r. kontrolę na działce nr [...] w S., gmina K. W jej trakcie ustalono, że na terenie przedmiotowej nieruchomości znajduje się obiekt rekreacyjny wybudowany ok. 2020 - 2021 r., który składa się z przyczepy holenderskiej na kółkach i podporach obudowanych zadaszeniem z tarasem od strony zbiornika wodnego. Obiekt składa się z salonu z aneksem kuchennym, dwóch łazienek, dwóch sypiali i jest wyposażony w energię elektryczną. Instalacja wodna z jeziora za pomocą hydroforu służy do podlewania roślin. Brak jest kanalizacji, jest tylko toaleta turystyczna. Skarżąca oświadczyła, że nie śpi w budynku i w jej ocenie jest to domek gospodarczy. Wymiary obiektu to 11,10 m x 3,7m + taras 11,70 m x 3,9 m. W tak kształtujących się okolicznościach, PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na samowolnej budowie budynku rekreacyjnego do czasowego wypoczynku składającego się z przyczepy, zadaszenia na słupach wraz z tarasem, wyposażonego w instalację elektryczną, położonego na działce nr [...] w S. Zdaniem PINB, w realiach badanej sprawy mamy do czynienia z obiektem budowlanym, obudowanym zadaszeniem na słupach z tarasem, o powierzchni zabudowy ok. 45m2 + 45,5m2 powierzchni tarasu, posiadającym instalację elektryczną. Całość obiektu pełni funkcję użytkową obiektu rekreacyjnego, do czasowego przebywania i wypoczynku. Samo wykorzystanie do budowy elementu, jakim jest przyczepa nie wypływa na zasadność uznania, że docelowo w wyniku zastosowania zadaszenia, dobudowania tarasu jest to jeden obiekt o funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 p.b. za obiekt budowlany należy uznać budynek, budowlę lub obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu budowlanego, zgodnie z przeznaczeniem wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. PINB wyjaśnił, że sporny obiekt nie spełnia warunków aby zakwalifikować go jako obiekt tymczasowy w rozumieniu art. 3 pkt 5 p.b., gdyż nie sposób uznać, że jest to obiekt przewidziany do przeniesienia lub rozbiórki, z uwagi na jego obudowanie zadaszeniem z tarasem. Nadto, nie można również uznać, że jest to obiekt niepołączony trwale z gruntem. W tym kontekście PINB wskazał, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie w inne miejsce. Zatem trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. PINB przyjął, że przedmiotowy obiekt wraz z zadaszeniem, słupami pod zadaszeniem oraz tarasem stanowi jeden obiekt wraz z instalacjami zapewniającymi użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem i zakwalifikowanie go jako budynku rekreacyjnego. Wyjaśnił przy tym, że nawet punktowe zakotwienie w gruncie oraz bloczki betonowe przenoszące obciążenie całości obiektu na grunt stanowią fundament umożliwiający zakwalifikowanie obiektu jako budynek. Dalej PINB wskazał, że zgodnie z art. 29 ust 1 pkt 16 p.b. nie wymaga pozwolenia na budowę natomiast wymaga zgłoszenia budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy: do 35 m2, powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. Zdaniem PINB, budynek objęty niniejszym postępowaniem nie spełnia powyższych wymagań zarówno pod względem powierzchni zabudowy jak i rozpiętości konstrukcji. Zważyć bowiem należy że zadaszenie wraz z tarasem stanowi jedną konstrukcyjną całość wyznaczającą również pośrednio powierzchnię zabudowy. Zdaniem organu nie można rozpatrywać tarasu, zadaszenia odrębnie od konstrukcji domku holenderskiego. Zadaszenie i teras jest bowiem konstrukcyjnie i funkcjonalnie związane z domkiem holenderskim, a przyjęty pogląd jest zbieżny z prezentowanym w orzecznictwie administracyjnym, gdzie wskazano, że powierzchnię zabudowy budynku należy rozumieć jako rzut pionowy zewnętrznych krawędzi tego budynku - nie zaś tylko jego ścian - na powierzchnię terenu. Powierzchnię zabudowy należy wyznaczyć po obrysie ścian zewnętrznych tego budynku oraz słupów i innych elementów konstrukcyjnych zamykających przedmiotowy budynek, w tym zamykających taras, który jest integralnie i funkcjonalnie z budynkiem powiązany, co oznacza, że nie może być traktowany jako element drugorzędny. Wobec tak ustalonych okoliczności faktycznych, PINB uznał, że przed wybudowaniem spornego obiektu należało uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, czego inwestor nie uczynił. Tym samym w sprawie znajduje zastosowanie przepis z art. 48 p.b., który stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji" oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Zgodnie zaś z art. 48a p.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Wniosek o legalizację można wycofać do dnia wydania decyzji o legalizacji. Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1 biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. W wydanym postanowieniu PINB poinformował, że na podstawie art. 48 oraz 48a p.b. inwestor oraz właściciel nieruchomości ma prawo w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia (lub od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne, w przypadku jego zaskarżenia) złożyć wniosek o legalizację obiektu. W przypadku złożenia wniosku o legalizację, kolejnym krokiem będzie nałożenie obowiązku przedłożenia wymaganej dokumentacji, a następnie po jej przedłożeniu wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną. Jednocześnie PINB wskazał wzór na obliczenie powyższej opłaty dla niniejszego budynku rekreacyjnego. Wyjaśnił też, że konsekwencją braku wniosku o legalizację będzie wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu, wraz z instalacjami i urządzeniami związanymi z obiektem. Nadto, PINB zastrzegł, że wydając niniejsze postanowienie nie przesądza o możliwości legalizacji obiektu. Jest to bowiem jedynie wstępny etap, w którym organ kwalifikuje wykonany obiekt zgodnie z p.b. i wskazuje zasady naliczania opłaty legalizacyjnej zgodnie z ustawą. Na tym etapie postępowania ustawodawca wykluczył możliwość badania przez organ zgodności wykonanego obiektu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, czy też zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kwestie te będą badane dopiero, gdy inwestor lub właściciel zdecyduje się na legalizację, po przedłożeniu wymaganych dokumentów. Wreszcie PINB wskazał, że w trakcie kontroli nie stwierdzono, aby zachodziły przesłanki uzasadniające nałożenie obowiązku zabezpieczenia obiektu lub terenu, na którym posadowiony jest obiekt. Nie stwierdzono również stanu zagrożenia związanego z obiektem. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Skarżąca wnosząc o jego uchylenie. Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2025 r. (nr 30/2025), Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia 25 września 2024 r. nr 151/2024. Zdaniem DWINB legalna realizacja spornego obiektu wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę a PINB dokonał kompleksowej analizy charakteru spornej inwestycji, przyjmując iż stanowi on jedną całość wraz z zadaszeniem i tarasem. W jego ocenie nie można rozpatrywać tarasu i zadaszenia obiektu odrębnie od konstrukcji przedmiotowego domku holenderskiego. Zadaszenie i teras jest konstrukcyjnie i funkcjonalnie związane z domkiem holenderskim. Dalej DWINB wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż obiekt stanowiący przedmiot postępowania jest budynkiem spełniającym funkcję rekreacji indywidualnej. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) przez budynek rekreacji indywidualnej należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. W konsekwencji zasadnie PINB uznał, że przedmiotowy obiekt stanowi samowolę budowlaną, wobec której konieczne było wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 48 p.b. Odnosząc się do treści zażalenia, DWINB wskazał, że samo kwestionowanie posiadania przez rzeczony obiekt budowlany fundamentów jest, z punktu widzenia obrony interesu procesowego Skarżącej, niezrozumiałe. Konstrukcja i posadowienie budynku rekreacyjnego na działce nr [...] w S. wskazuje bowiem na jego trwałe i jakkolwiek punktowe to jednak posadowienie na fundamencie. Gdyby zaś przyjąć argumentację pełnomocnika Skarżącej jakoby obiekt nie był trwale związany z gruntem, czyli stanowiłby obiekt tymczasowy, jego budowa wiązałaby się również z koniecznością uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a ewentualna jego legalizacja wymagałaby opłaty, jednakże w kwocie 125 000 zł. Zdaniem DWINB bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność wszczęcia przez Gminę K. procedury zmiany obowiązującego dla działki nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie nowego planu jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, a samo wszczęcie procedury planistycznej nie obliguje rady gminy do podjęcia finalnej uchwały planistycznej. Stąd nie można wykluczyć, że przewidywane zdarzenie w postaci uchwalenia nowego planu miejscowego w ogóle nie nastąpi, natomiast, jeżeli nawet nastąpi, nie sposób przewidzieć jego rezultatu. Z tego względu nie można przyjąć, by ewentualność przyszłej zmiany aktów planowania przestrzennego rzutowała w jakikolwiek sposób na tok procedowania organów nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej. Obowiązkiem tych organów jest zaś rozstrzyganie według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Ponadto wydając postanowienie o wstrzymaniu budowy ze wskazaniem na możliwość złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego ogranicza się do dokonania kwalifikacji wykonanych robót, tj. wskazania czy inwestor był obowiązany uzyskać pozwolenie na budowę czy też dokonać zgłoszenia, ze wskazaniem na wysokość opłaty legalizacyjnej. Kwestie zgodności z planem oraz z przepisami będą zaś przedmiotem rozważania organu I instancji dopiero w kolejnych etapach postępowania, tj. gdy skarżąca zdecyduje się na legalizację spornego budynku. DWINB nie znalazł również podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia art. 8, 9 i 11 k.p.a. Nie godząc się z powyższym postanowieniem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, złożyła V. K. wnosząc jego uchylenie i uchylenie postanowienia PINB nr 151/2024, a nadto zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Kwestionowanemu postanowieniu zarzuciła dokonanie niewłaściwej, bo pobieżnej, dowolnej i sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej przyjęciem, że: - zasadne jest wstrzymanie robót budowlanych polegających na samowolnej budowie budynku rekreacyjnego do czasowego wypoczynku składającego się z przyczepy, zadaszenia na słupach wraz z tarasem, wyposażonego w instalację elektryczną położonego na działce nr [...] w S., podczas gdy jest to konkluzja przedwczesna, - powierzchnia użytkowa przyczepy, a także tarasu, który przylega do przyczepy stanowią jeden obiekt budowlany, podczas gdy są to dwa odrębne byty, - przyczepa stanowi budynek rekreacyjny, podczas gdy jej posadowienie wypełnia normy zawarte w definicji tymczasowego obiektu budowlanego tj. przeznaczona jest do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jej trwałości technicznej, przewidziana do przeniesienia w inne miejsce, a także jest to obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Nadto Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób rażąco naruszający podstawowe zasady procedury administracyjnej tj.: zasadę zaufania do władzy publicznej, zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem postępowania oraz zasadę przekonywania; - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę tych dowodów; - art. 10 § 1, art. 79 § 2 oraz art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, gdyż strona nie została poinformowana przez organ I i II instancji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, co naruszyło jej prawo do obrony; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenie postępowania administracyjnego mimo istnienia zagadnienia wstępnego, tj. zainicjowania procedury planistycznej poprzez podjęcie w dniu [...] września 2023 r. uchwały nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obrębie S. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła sformułowane zarzuty, wskazując, iż brak jest podstaw do przyjęcia aby przyczepa stojąca "na kołach" wypełniała definicję budynku, przez który należy rozumieć obiekt budowlany, trwale połączony z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach. Jej zdaniem nie sposób przyjąć, iż sporny obiekt posiada fundamenty, jak też nie można przyjąć, iż obiekt ten jest trwale związany z gruntem. Skarżąca podniosła też, że jakkolwiek organ I instancji rozważał kwestię zakwalifikowania obiektu jako tymczasowy obiekt budowlany, to jednak dokonano niewłaściwej interpretacji stanu zastanego na działce. Znajduje się tam bowiem przyczepa przeznaczona do czasowego użytku. Obecnie znajduje się ona na działce w miejscowości S., ale nic nie stoi na przeszkodzie, żeby w najbliższym czasie została przeniesiona w inne miejsce. Nie jest bowiem trwale połączona z gruntem w jakikolwiek sposób, a od czynników zewnętrznych chroni ją jedynie takie same parametry jak każdego innego pojazdu mechanicznego. Funkcji tej nie niweczy również taras posadowiony na działce, bowiem nie stanowi on z przyczepą jednego obiektu, a umiejscowiony jest obok. W związku z tym trudno przyjąć, iż wszystkie obiekty znajdujące się na działce nr [...] stanowią jedną całość, którą należy rozpatrywać pod kątem konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Wreszcie Strona podniosła, iż postępowanie zostało zainicjowane przez pismo Wójta Gminy K. z dnia 12 czerwca 2023 r., ale działanie to stoi w sprzeczności z dobrem Gminy K., która czerpie zasadniczo znaczne korzyści z rekreacyjnej funkcji jezior położonych w miejscowości S. Z tego względu na skutek petycji mieszkańców, podjęto prace mające na celu uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, aby określić jego rzeczywiste przeznaczenie. Do czasu uchwalenia tegoż planu wszelkie postępowania administracyjne winny – zdaniem skarżącej - zostać zawieszone, gdyż w obecnym stanie nie ma możliwości skutecznej legalizacji obiektów. Nie jest też zgodne z prawem procedowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw do zalegalizowania posadowionych obiektów. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że ze względu na przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Dalej, trzeba zauważyć, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub podjęcia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu z art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegało postanowienie DWINB z dnia 8 stycznia 2025 r. (nr 30/2025) utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia 25 września 2024 r. (nr 151/2024), w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na samowolnej budowie budynku rekreacyjnego do czasowego wypoczynku, składającego się z przyczepy, zadaszenia na słupach wraz z tarasem, wyposażonego w instalację elektryczną, położonego na działce nr [...] w S., gmina K. Materialną podstawą wydanych postanowień były przepisy p.b., w szczególności jej art. 48 regulujący kwestię tzw. samowoli budowlanej i art. 48a, dotyczący kwestii legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Według art. 48 p.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Zgodnie natomiast z art. 48a ust. 1 p.b., w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Wymaga podkreślenia, że zastosowanie jednego z trzech trybów postępowania (art. 48 bądź art. 49f albo art. 50-51 p.b.) zależy od charakteru (rodzaju) samowoli budowlanej oraz okresu, który upłynął od czasu zakończenia budowy. Skoro nie każda budowa (roboty budowlane) wymaga pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, to przed zakwalifikowaniem danej inwestycji jako samowoli budowlanej konieczne jest ustalenie, że w świetle przepisów p.b. i przepisów wykonawczych - obowiązujących w dacie budowy - zrealizowana inwestycja wymagała pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Takie dopiero ustalenia pozwalają zastosować środki administracyjnoprawne zwalczania bądź legalizacji samowoli budowlanej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 974/17, publ. CBOSA). W realiach badanej sprawy, organy zgodnie przyjęły, że sporny obiekt spełnia funkcję budynku rekreacyjnego. Jednocześnie, jak wynika z art. 28 ust. 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b. nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy: a) do 35 m2, b) powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. Ustawa – Prawo budowlane nie definiuje pojęć budynku gospodarczego i budynku rekreacji indywidulanej. Stosowne unormowania w tym względzie zawiera jednak rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. 2022 r., poz. 1225 – dalej: rozp. MI), będące aktem wykonawczym p.b. Zgodnie zatem z § 3 pkt 8 rozp. MI, budynkiem gospodarczym jest budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Z kolei definicję legalną budynku rekreacji indywidualnej zawiera § 3 pkt 7 rozp. MI, który stanowi, że jako taki należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Na tle tak ustalonego stanu prawnego – zdaniem Sądu – PINB, po przeprowadzeniu kontroli na działce nr [...] w S., gmina K., prawidłowo stwierdził, że obiekt będący przedmiotem kontroli, po pierwsze spełnia warunki definicji budynku, po drugie, jego cechy pozwalają bez wątpienia na kwalifikację jako budynku rekreacyjnego. Nadto, biorąc pod uwagę, ustalone podczas przeprowadzonej w dniu 20 maja 2024 r. kontroli, parametry budynku, nie sposób przyjąć, iż jego posadowienie zwolnione było z reglamentacji prawa budowlanego lub też możliwe było wyłączenie na podstawie zgłoszenie, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b.. Z protokołu kontroli wynika bowiem, że mamy do czynienia z obiektem o wymiarach 11,10x3,7 m+taras o wymiarach 11,70x3,9m. Słusznie przyjęły przy tym organy, że sporny obiekt składający się z przyczepy holenderskiej wraz z zadaszeniem, opartym na podporach i tarasem stanowi jedną całość. Z załączonej dokumentacji fotograficznej wynika, że zadaszenie oraz taras jest konstrukcyjnie i funkcjonalnie związane z domkiem holenderskim. Stąd nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi wskazujące na konieczność odrębnego traktowania tarasu i przyczepy. Dalej należy wskazać, że przepis art. 3 pkt 2 p.b. definiuje budynek jako obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jako że w sprawie sporny obiekt jest przyczepą typu holenderskiego i może budzić wątpliwości uznanie jej jako obiektu trwale związanego z gruntem, zasadnie w tym względzie organy powołały stosowne orzecznictwo sądowe, w którym to zagadnienie wielokrotnie było już przedmiotem rozważań. W orzecznictwie stwierdza się, że istnienie tradycyjnie wykonywanych fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualnie dostępne środki techniczne pozwalają także na zastosowanie innych rozwiązań technicznych (zob. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1477/20, CBOSA). Według poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawionego w wyroku z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2447/18, fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt, w związku z czym zastosowanie każdego rozwiązania technicznego przenoszącego obciążenie z obiektu na grunt i zapobiegające jego osiadaniu na gruncie oraz pełniącego funkcję niwelującą zmienny poziom terenu pozwala tak ustabilizowany obiekt, którego konstrukcja opiera się czynnikom zewnętrznym, traktować jako spełniający definicję art. 3 pkt 2 p.b. (zob. również wyrok WSA w Poznaniu z dnia z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 113/24, CBOSA). Sporny obiekt, zgodnie z ustaleniami organu I instancji (potwierdzonymi dokumentacją zdjęciową), jest posadowiony i unieruchomiony za pomocą podpór zakotwionych, które stanowią istotny element utrzymujący obudowę niniejszej przyczepy oraz tarasu zadaszeniem, co zapobiega oddziaływaniu czynnikom zewnętrznym. Niniejsze wskazuje także na to, że takie posadowienie ma charakter trwały, co wyklucza jednocześnie uznanie, iż jest to obiekt przeznaczony do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Stąd zasadnie wykluczyły organy kwalifikację spornego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, zasadnie też w sprawie przyjęły organy, że sporny budynek ma charakter rekreacyjny. Świadczy o tym przede wszystkim jego wyposażenie – salon z kuchnią, dwie łazienki, dwie sypialnie. Nie sposób odmiennie kwalifikować tak wyposażonych pomieszczeń i twierdzić, że jest to pomieszczenia gospodarcze, na co wskazywała skarżąca w trakcie kontroli. Obiekt, który ma pomieszczenie kuchenne, łazienki, sypialnie, a na zewnątrz przy bocznej ścianie od strony zbiornika wodnego taras ze stołem i miejscem do siedzenia jest bowiem w sposób ewidentny przygotowywany do przebywania ludzi celem czasowego wypoczynku i nie można mieć w tym względzie żadnych wątpliwości. Powyższe ustalenia zostały poczynione podczas kontroli, z której sporządzony został nie tylko protokół, ale również dokumentacja zdjęciowa. Protokół został podpisany przez skarżącą. Trudno zatem doszukiwać się potrzeby gromadzenia dalszych dowodów celem ustalenia stanu faktycznego dla stwierdzenia, że obiekt jest budynkiem rekreacyjnym, którego budowa wymaga stosownego pozwolenia na budowę. Stąd podniesione w skardze zarzuty oscylujące wokół nienależytego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nie mogły zostać uwzględnione. Tym samym Sąd za bezzasadne uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania przywołane w skardze. Wskazać przy tym należy, że chociaż skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów odnoszących się do postępowania dowodowego, tj. art. 7, art. 77, art. 79 § 2, oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, to nie wskazała jakich konkretnie dowodów organ nie przeprowadził, czy jakie to dowody zostały pominięte, czy błędnie zinterpretowane. W ocenie Sądu również wymóg z art. 81 k.p.a. został w toku postępowania administracyjnego wypełniony. Przepis ten stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Jak już zostało to wyżej zaznaczone, zasadniczym dowodem w niniejszej sprawie był protokół kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną. Z protokołem tym zapoznała się skarżąca, która go podpisała. Z akt sprawy natomiast nie wynika, aby do protokołu wnosiła zastrzeżenia, poza twierdzeniem, że sporny obiekt jest budynkiem gospodarczym. Również ani w treści zażalenia, ani w skardze (która stanowi zasadniczo powtórzenie zażalenia) skarżąca (działając przez radcę prawnego) nie kwestionowała w inny sposób ustaleń dokonanych przez kontrolujących. Poza twierdzeniem, że sporny obiekt jest budynkiem gospodarczym i negowaniem ustaleń organu, skarżąca nie wskazała faktów, które byłyby odmienne od tych, które zostały ustalone przez organ I instancji. Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło także do naruszenia zasad wynikających z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. DWINB ponownie rozpoznał sprawę i zasadnie przyjął, że w sprawie zebrany materiał dowodowy jest wystarczający i pozwala na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie należało wydać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 48 p.b. Organ wojewódzki dokonał oceny materiału dowodowego w sposób logiczny, zgodny z przepisami, zasadami wiedzy i doświadczenia. Prawidłowo też – zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 48 ust. 3 p.b. – organ I instancji w postanowieniu zawarł informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji legalizacyjnej oraz o zasadach jej obliczania. Nie jest zasadny również zarzut, że naruszono art. 10 § 1 k.p.a. w sposób mający wpływ na treść postanowienia. Zwłaszcza, gdy w tej mierze zauważy się, że skarżąca nie wskazała, ani też nie wyjaśniła na czym dokładnie miałoby polegać naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. - tj. innymi słowy, z uniemożliwieniem podjęcia przez stronę jakiej konkretnie czynności procesowej naruszenie to należałoby wiązać - oraz na czym dokładnie miałby polegać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Wreszcie odnosząc się zarzutu dotyczącego braku zawieszenia postępowania ze względu na istnienie zagadnienia wstępnego -postępowania planistycznego w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obszaru stanowiącego własność skarżącej, to w ocenie Sądu, takiego zagadnienia w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie było w sprawie. Zgodnie z tym przepisem - organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przywołana treść przepisu wskazuje, że zagadnienie wstępne polega na tym, że musi to być przeszkoda do wydania rozstrzygnięcia w ogóle, nie zaś rozstrzygnięcia o określonej treści. Prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 06.03.2025 r., sygn. akt II SA/Wr 445/24). Taka sytuacja prawna nie wystąpiła w realiach niniejszego postępowania. Dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia bez znaczenia pozostaje podnoszona w argumentacji skargi okoliczność podjęcia czynności zmierzających do uruchomienia procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istota kontroli sądowoadministracyjnej sprowadza się bowiem zasadniczo do oceny zaskarżonego aktu przy uwzględnieniu stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu wydania tego aktu. Ewentualna przyszła zmiana planu pozostaje bez znaczenia dla wyniku tej kontroli. W tym stanie rzeczy, nie dopatrując się ani wpływających na wynik sprawy naruszeń prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości.