II SA/Wr 445/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2024 r. nr 416/2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczenia strychowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W toku kontroli przeprowadzonej w dniu 22.06.2020 r. w obrębie budynku wielorodzinnego przy ul. [...] we W. PINB dla miasta Wrocławia ustalił m.in., że w obrębie poddasza powiększono przestrzeń użytkową poprzez przyłączenie do przedpokoju dodatkowej przestrzeni strychowej, w której zaaranżowano kuchnię i łazienkę. Całość powierzchni tworzy jedno mieszkanie. Ustalono, że inwestorem robót budowlanych, w których wyniku powstały opisane pomieszczeń była A. S. Roboty zrealizowano około roku 1998, bez wymaganego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Pismem z 31.08.2020 r. PINB powiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczenia strychowego oznaczonego numerem porządkowym [...] (zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego we W. F. I Wydział Cywilny z 31.10.1985 r., [...], w przedmiocie określenia sposobu korzystania z części wspólnych budynku) przystosowanych po zmianie do pełnienia funkcji kuchni i łazienki połączonych funkcjonalnie z przedpokojem i pokojem mieszkania. Postanowieniem z 07.09.2020 r. PINB wstrzymał użytkowanie opisanej części pomieszczenia strychowego w budynku oraz zobowiązał A. S. - uprawnioną do wyłącznego użytkowania tego pomieszczenia w budynku do dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 u.p.b. W odpowiedzi A. S. poinformowała, że zrezygnuje ze zmiany sposobu użytkowania w części obejmującej kuchnię oraz że w tym zakresie pomieszczenie strychowe będzie użytkowane jak dotychczas (pomieszczenie pomocnicze). W dniu 15.10.2021 r. do PINB wpłynęło pismo M. T. zawiadamiające o podjęciu próby zawarcia ugody ze współwłaścicielami budynku przy ulicy [...]. W dniu 31.12.2021r. A. S. złożyła oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, podpisane wyłącznie przez nią. Postanowieniem z 12.04.2022 r. PINB ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 20 000 zł z tytułu zmiany sposobu użytkowania części pomieszczenia strychowego i wezwał do jej uiszczenia A. S. Postanowieniem z 17.06.2022 r. DWINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W wyniku rozpoznania skargi M. T. wyrokiem z 09.02.2023 r., sygn. akt II SA/Wr 566/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sądu wskazano, że inwestorka nie spełniła warunków legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania, nie wykazała bowiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu zmiana sposobu korzystania ze strychowej części budynku na mieszkaniową jest zmianą istotną, przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Jedynie bowiem realizowanie bieżących spraw związanych z normalną eksploatacją rzeczy i utrzymywaniem jej w stanie niepogorszonym stanowi czynności zwykłego zarządu, pozostałe zaś należy uznać za czynności przekraczające ten zakres. Sąd podkreślił, że w sytuacji współwłasności zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń winna być poprzedzona zgodą wszystkich współwłaścicieli, zaś prawo inwestorki do wyłącznego użytkowania spornej części budynku uprawnia ją jedynie do podejmowania działań rozumianych jako czynności zwykłego zarządu. Czynności wykraczające poza ten zakres wymagają uwzględnienia art. 199 k.c., a wiec zgody wszystkich współwłaścicieli. Uwzględniając powyższe wytyczne, postanowieniem z 14.09.2023 r. DWINB uchylił postanowienie PINB z 12.04.2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zobowiązując organ do ponownego zbadania, czy A. S. posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uprawniające ją do złożenia oświadczenia wymaganego w procedurze legalizacyjnej regulowanej art. 71a u.p.b. Wezwaniem z 22.09.2023 r. PINB zobowiązał A. S. do przedłożenia pisemnej zgody, udzielonej przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...], na dokonaną zmianę sposobu użytkowania części pomieszczenia strychowego. A. S. nie przedłożyła powyższej zgody. W konsekwencji powyższego, pismem z 8.12.2023 r., PINB poinformował strony zamiarze wydania decyzji nakazującej w trybie art. 71a ust. 4 u.p.b. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części strychowej budynku. W odpowiedzi A. S. wystąpiła o zawieszenie prowadzonego postępowania, do czasu wydania rozstrzygnięcia w toczącej się przed Sądem Rejonowym dla W.-F. sprawie z wniosku P. K. przy udziale A. S., M. T., W. T., prowadzonej pod sygnaturą akt [...] o zniesienie współwłasności nieruchomości położonej przy ul. [...] we W. Uznając, że rozstrzygnięcie przez sąd powszechny sprawy o zniesienie współwłasności nieruchomości przy ul. [...] stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - postanowieniem z 21.02.2024 r. (nr 377/2024) PINB zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczenia strychowego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] do czasu wydania rozstrzygnięcia przez sąd powszechny. Na to postanowienie zażalenie wniósł M. T. W zażaleniu został wskazany szereg przepisów, jakie zdaniem M. T., naruszył organ wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania. Argumentacja przywołana w treści zażalenia opiera się na wykazaniu, że postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie prowadzonej przed organami nadzoru budowlanego dotyczącej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia strychowego . Postanowieniem z 11.04.2024 r. (nr 416/2024) DWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z 21.02.2024 r. Organ II instancji odnosząc się do zażalenia wskazał, że w jego ocenie zainicjowanie postępowania sądowego w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości, przed zakończeniem prowadzonego przez organ I instancji postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania, stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wynik postępowania sądowego (zmieniającego stosunki własnościowe) wpłynie na ustalenie kluczowej kwestii, czy A. S. posiada czy też nie posiada aktualnie (tj. na czas wydania rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego) prawa do dysponowania objętą postępowaniem częścią nieruchomości na cele budowlane. Orzeczenie zapadłe w toczącym się postępowaniu sądowym będzie mieć bowiem znacznie dalej idące skutki (zmiana stosunków własnościowych), niż postępowanie w sprawie tzw. zgody zastępczej. Wynik postępowania o zniesienie współwłasności może istotnie zmienić stosunki własnościowe. PINB nie mógł na tym etapie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania zignorować tej okoliczności. DWINB wskazał przy tym, że celem postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania nie jest karanie za dokonaną niegdyś zmianę z naruszeniem przepisów (w tym dotyczących współwłasności), lecz doprowadzenie jej do zgodności z prawem. Skoro toczy się postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości, a jedyną okolicznością pozostającą do wyjaśnienia w sprawie jest kwestia z zakresu prawa cywilnego, to zdaniem organu II instancji, stanowi ona tym samym zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy przez organ nadzoru budowlanego. DWINB wskazał ponadto, że organy administracji nie mają kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne i zastępowania w tym zakresie sądów powszechnych. Rzeczą organu administracji jest zatem każdorazowo rozważenie, czy w okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzygniecie sprawy cywilnej stanowi zagadnienie wstępne w sprawie budowlanej. Z postanowieniem DWINB nie zgodził się M. T., zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wniósł w niej o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych autor skargi stwierdził, że zainicjowanie postępowania o zniesienie współwłasności nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia strychowego. Wskazał, że stan faktyczny, w tym stan własności nieruchomości, dowody istotnych okoliczności, zostały utrwalone w aktach sprawy i są w istocie niesporne oraz nie wymagają ani uprzedniego ani dalszego rozstrzygnięcia przez żaden inny organ lub sąd. Wynika z nich, że A. S. nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i to jest w sprawie bezsporne. Warunkiem umożliwiającym prowadzenie postępowania naprawczego jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący stanął na stanowisku, że taka okoliczność jest wystarczająca aby uchylić postanowienia organów obu instancji i w następstwie czego niezwłocznie wydać postanowienie o nakazie doprowadzenia pomieszczeń objętych samowolą budowlaną do stanu poprzedniego. DWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.). Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była zgodność z prawem postanowienia DWINB o utrzymaniu w mocy postanowienia PINB dla miasta Wrocławia o zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania prowadzonego w sprawie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczenia strychowego w budynku mieszanym przy ul. [...] we W. Należy podkreślić, że w granicach sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał w dniu 09.02.2023 r., sygn. akt II SA/Wr 566/22 prawomocny wyrok, co determinuje niniejsze postępowanie, ponieważ zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd w przywołanym wyroku przesądził, że możliwość legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku wymagało uprzedniego ustalenia, że tego rodzaju zmiana, jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, objęta była zgodą pozostałych współwłaścicieli lub też, że taką zgodą uczestniczka dysponuje aktualnie. W sprawie jest bezspornym, że objęta samowolną zmianą użytkowania część pomieszczenia poddasza (strychu), przyznana została do wyłącznego korzystania A. S. w ramach podziału quoad usum - postanowieniem Sądu Rejonowego W.-F. z 31.10.1985 r. ([...]). Zgodnie z tym postanowieniem, pomieszczenie te przeznaczone zostało na cele niemieszkalne. Bezspornym jest również fakt braku zgody wszystkich współwłaścicieli budynku wielorodzinnego przy ul. [...] we W. na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia strychowego. Z akt sprawy wynika, że w tym budynku wyodrębniono trzy lokale mieszkalne, stanowiące przedmiot odrębnej własności. Z własnością lokali związane zostały udziały w nieruchomości wspólnej wynoszące odpowiednio: 52 % dla właściciela lokalu nr [...] (M. T. i M. T.(1)), 26 % dla właściciela lokalu nr [...] (A. S.) i 22 % dla właściciela lokalu nr [...] (P. K.). Stwierdzić trzeba, że jedyna kwestia, jaka ujawniała się na tle niniejszej sprawy, dotyczyła oceny, czy w toku prowadzonego postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania części pomieszczenia strychowego ujawniło się zagadnienie wstępne, uzasadniające konieczność zawieszenia tego postępowania. Zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zatem to od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Tym samym, przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu (por. wyroki NSA z 20.05.2021 r. sygn. akt II GSK 1077/18 i 22.10.2021 r. sygn. akt I OSK 742/21). Taka sytuacja nie miała miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. Podstawę zawieszenia przez organ I instancji prowadzonego postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczenia strychowego stanowiło ustalenie o toczącym się przed Sądem Rejonowym dla W.-F. postępowaniu w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości położonej przy ul. [...] we W. I chociaż rację ma organ odwoławczy, że zniesienie współwłasności tej nieruchomości będzie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem może przesądzić o tym, czy A. S. będzie mogła złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o tyle twierdzenie to jest bez znaczenia dla możliwości zawieszenia postępowania. Istotne pozostaje jedynie to, czy organ nadzoru budowalnego ma możliwość zakończenia prowadzonego postępowania bez orzeczenia sądu powszechnego w powyższym przedmiocie, a ta nie budziła żadnych wątpliwości. Nie ma znaczenia natomiast z punktu widzenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to jaki charakter będzie miało to zakończenie, czy pozytywny czy negatywny dla strony. Stanowisko, że prowadzenie postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości w tego typu sprawach nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie budzi również żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazywał na konieczność ujmowania kwestii związanych z określeniem stosunków własnościowych oraz zaistnienia w postępowaniu legalizacyjnym zagadnienia wstępnego w sposób restryktywny (por. wyroki NSA z: 18.02.2011 r., sygn. akt II OSK 363/10, 17.06.2011 r., sygn. akt II OSK 1102/10, 20.12.2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11 oraz 10.08.2016r., sygn. akt II OSK 2922/14 wraz z przywołanym tam orzecznictwem). Rację ma zatem skarżący dowodząc, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, który to związek w jego ocenie, w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi. Samo założenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na dowodzenie, że A. S. będzie następczo dysponować nieruchomością na cele budowlane (poprzez zniesienie współwłasności), nie przesądza jeszcze o istnieniu zagadnienia wstępnego, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przyjęciem takiego stanowiska jest to, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada stosowania stanu prawnego i faktycznego w dacie podejmowania decyzji. Oznacza to, że organy administracji są zobowiązane prowadzić postępowanie mając na uwadze istniejący stan prawny i faktyczny. Dlatego też, PINB dla miasta Wrocławia , oceniając aktualnie zebrany materiał dowodowy, nie mógł zawiesić postępowania administracyjnego, ponieważ pomiędzy postępowaniem dotyczącym zmiany sposobu użytkowania części pomieszczenia strychowego, a postępowaniem o zniesienie współwłasności nieruchomości położonej przy ul. [...] we W. nie istnieje taki związek przyczynowy, który uniemożliwiałby wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia - w tej pierwszej sprawie. W rezultacie zaskarżone postanowione jak i poprzedzającą je postanowienie PINB należało uznać za wydane w warunkach istotnego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co obligował Sąd do ich uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni wyżej wyrażoną ocenę oraz wytyczne i oceny prawne wynikające z prawomocnego wyroku w sprawie II SA/Wr 566/22. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.