II SA/Wr 566/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.T. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2022 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Na skutek kontroli przeprowadzonej w dniu 22 czerwca 2020 r. w obrębie budynku wielorodzinnego przy ul. [...] we W. PINB ustalił m.in., że w obrębie poddasza budynku powiększono przestrzeń użytkową poprzez przyłączenie do przedpokoju (pomieszczenie nr [...]) dodatkowej przestrzeni strychowej (pomieszczenie nr [...]) w której zaaranżowano kuchnię i łazienkę Całość tworzy jedno mieszkanie, wszystkie pomieszczenia dostępne są z jednego przedpokoju. Drzwi do łazienki pozbawione są wymagane wentylacji. W części kuchennej również brak wentylacji wywiewnej. Obecny na miejscu w czasie kontroli S. S. oświadczył, że jest inwestorem łazienki i aneksu kuchennego i roboty wykonał w 2020 r. Do protokołu kontroli dołączono dokumentację fotograficzną. Pismem z dnia 31 sierpnia 2020 r. PINB powiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia strychowego w budynku mieszkalnym oznaczonym numerem porządkowym [...] (zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego we W. [...] I Wydział Cywilny z 31 października 1985 r., [...], w przedmiocie określenia sposobu korzystania z części wspólnych budynku) przystosowanym po zmianie do pełnienie funkcji kuchni i łazienki. W toku prowadzonych czynności dowodowych ustalono, że strych czyli pomieszczenia nr [...] i [...] zostały przyznane do wyłącznego korzystania A. S. (dalej "uczestniczka) postanowieniem Sądu Rejonowego we W. [...] I Wydział Cywilny z 31 października 1985 r., [...], w przedmiocie określenia sposobu korzystania z części wspólnych budynku. Postanowieniem z dnia 7 września 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej PINB) wstrzymał użytkowanie przedmiotowego pomieszczenia i nałożył na A. S. obowiązek przedłożenie w terminie 3 miesięcy opisu i rysunku usytuowania budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych, zwięzłego opisu stanu technicznego , oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia Prezydenta Miasta Wrocławia o zgodności wykonanych robót z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy oraz ekspertyzy technicznej. Pismem z dnia 24 listopada 2020 r. uczestniczka postępowania złożyła wymagane dokumenty, poza oświadczeniem o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie podniosła, że nie może uzyskać zgody od współwłaściciela M. T. i wniosła o przedłużenie terminu w tym zakresie. Do pisma załączyła korespondencję ze współwłaścicielem, z której wynika, że o taką zgodę się zwracała. Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2020 r. PINB przychylił się do wniosku uczestniczki i przedłużył termin do złożenia dokumentów do dnia 30 kwietnia 2020 r. Uczestniczka przedłożyła dokumenty ponownie w dniu 30 kwietnia 2020 r., również tym razem bez oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. SW dniu 15 października 2021 r. do PINB wpłynęło pismo M. T. (dalej "skarżący"), zawiadamiające o podjęciu próby zawarcia ugody ze współwłaścicielami budynku przy ulicy [...]. W dniu 31 grudnia 2021 r. do uczestniczka postępowania złożyła oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, podpisane wyłącznie przez nią. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2022 r. PINB ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 20 000 zł i wezwał A. S. do jej uiszczenia. Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2022 r. (nr 639/2022) DWINB, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, utrzymał postanowienie PINB w mocy. Wyjaśnił przy tym, że z ustaleń dowodowych wynika, że zmiana sposobu użytkowania dokonana została samowolnie (brak stosownej dokumentacji, naruszenie przy wykonaniu adaptacji warunków techniczno-budowlanych, a także deklarowany przez skarżącego brak zgody). W dalszej części DWINB szczegółowo opisał podstawy prawne działania wyjaśniając, że zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 71 a ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazał, że w toku postępowania uczestniczka zrezygnowała z kuchni i ta część pomieszczenia nadal będzie pełnić funkcję pomieszczenia pomocniczego. Odnosząc się do kwestii zgody pozostałych właścicieli na zmianę sposobu użytkowania DWINB zaznaczył, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w badanym przypadku polegało na posiadaniu prawa do wyłącznego użytkowania przedmiotowych pomieszczeń przez uczestniczkę, które to zostało przyznane po przeprowadzonym postępowaniu przez Sąd Rejonowy dla W. – [...]. Brak zgody ówczesnych współwłaścicieli budynku na dokonaną zmianę sposobu użytkowania, jak i aktualnych współwłaścicieli, nie powodował – zdaniem DWINB - braku możliwości zmiany użytkowania tych pomieszczeń w sytuacji, gdy zostały one przydzielone do wyłącznego użytkowania przez A. S., który na gruncie przepisów prawa budowlanego działał jak właściciel, czy też zarządca tej części nieruchomości. Ewentualne spory, związane z przekroczeniem przyznanego uprawnienia, winny być rozstrzygane przed odpowiednim sądem powszechnym na gruncie przepisów prawa cywilnego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie ą decyzję skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, wstrzymanie wykonania postanowienia DWINB, przeprowadzenie dowodów z dokumentów powołanych w skardze oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie: 1) wyrażonej w przepisach art. 7 w zw. z art. 10, art. 77 i art. 107 § 3 kpa zasady prawdy materialnej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na dokonaniu błędnych, nielogicznych i całkowicie oderwanych od rzeczywistości ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę zaskarżonych postanowień w których organy nadzoru budowlanego obu instancji bezpodstawnie stwierdziły, że uczestniczce przysługuje prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością wspólną wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości we W. przy ul. [...], podczas gdy skarżący, stanowczo i jednoznacznie odmówił jej zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane, stąd w braku odpowiedniej jednomyślności wymaganej zgodnie z przepisami art. 199 kc w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali, uczestniczka nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, a przeciwne ustalenia organu nadzoru budowlanego nie znajdują żadnego oparcia w materiale dowodowym zebranym w aktach sprawy 2) art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 71 ust. 3 PB w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia PINB, podczas gdy właściciele lokali tworzący wspólnotę mieszkaniową nieruchomości wyrazili sprzeciw od zmiany sposobu przeznaczenia na cele mieszkalne powołanych pomieszczeń, jak również wyrazili sprzeciw dla dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, co wyklucza możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi umotywowano poszczególne zarzuty podkreślając brak zgody pozostałych współwłaścicieli na zmianę sposobu użytkowania problemowych pomieszczeń z funkcji strychowej na mieszkaniową i zaznaczając, że podział do korzystania nie rodzi skutku w postaci dysponowania powierzoną do korzystania częścią nieruchomości wspólnej na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Do odpowiedzi na skargę załączono postanowienie DWINB odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Pismem procesowym z dnia 14 września 2022 r. uczestnik W. T. złożył wniosek o dopuszczenie dowodu z postanowienia DWINB z dnia 8 lutego 2022 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji oraz z postanowienia PINB z dnia 7 września 2020 r., na fakt zmiany stanowiska organów, a także oświadczenia o braku zgody współwłaścicieli na dokonanie robót. Do pisma dołączono postanowienie DWINB z dnia 8 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Najpierw należy wyjaśnić, że skarga z uwagi na przedmiot zaskrzenia (postanowienie) została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (tj./ Dz.U. z 2023r., poz. 259, dalej jako p.p.s.a ). Na wstępie należy zaznaczyć, że zasadnie organy stwierdziły, że w sprawie wystąpiła konieczność przeprowadzenia oceny zmiany sposobu użytkowania w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 w zw. z art. 71 a ust. 2 PB Jak wynika z art. 71a ust. 1 i 2 PB, W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2., 2. Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i – w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Z powyższego wynika, że warunkiem zalegalizowania zmiany sposobu użytkowania (art. 71 ust. 2 PB) jest ustalenie, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowalnego, jakkolwiek samowolna, to jednak spełnia materialnoprawne uwarunkowania dopuszczalności takiej zmiany (z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, warunków techniczno-budowalnych oraz innych przepisów warunkujących dopuszczalność podjęcia odmiennego sposobu użytkowania). Ustalenia powyższych okoliczności muszą odpowiadać warunkom procesowej poprawności, wyznaczonym mocą art. 77 § 1 kpa. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten służy realizacji – wynikającej z art. 7 kpa - zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dotyczy to w takim samym zakresie elementów przedmiotowych jak i podmiotowych sprawy administracyjnej. Wszelkie zaś dowody istotnych okoliczności sprawy muszą zostać utrwalone w aktach. W przeciwnym wypadku wystąpi błąd "braku" skutkujący przedwczesnością rozstrzygnięcia. W kontrolowanej sprawie większość okoliczności faktycznych w sprawie jest w istocie niesporna. PINB prawidłowo ustalił, że w roku 2020 dokonano zmiany użytkowania części pomieszczenia poddasza (strychu), adaptując to pomieszczenia na dostępną z przedpokoju łazienkę. Pomieszczenie to przyznane jest do wyłącznego korzystanie A. S. w ramach podziału quoad usum postanowieniem Sądu Rejonowego W.-[...] z 31 października 1985 r. ([...]). W rezultacie pomieszczenie to jest aktualnie wykorzystywane przez uczestniczkę na cele mieszkaniowe, co potwierdzają zarówno strony jak i dowody w postaci protokołu z kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 22 czerwca 2020 r. oraz ocena techniczna przedłożona przez uczestniczkę. Ustalone również zostało, że po rezygnacji z aneksu kuchennego, wykonane prace spełniają wymagania techniczne. Analiza pod kątem zgodności zaadaptowanych pomieszczeń z warunkami techniczno-budowalnymi zawarta została w ocenie technicznej. Wbrew jednak stanowisku organów obu instancji, powołane wyżej ustalenia faktyczne nie były wystarczające do wydania rozstrzygnięcia, w szczególności nie przesądzały o możliwości zalegalizowania zmiany sposobu użytkowania strychu na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 PB. Jak bowiem trafnie podniósł skarżący, legalizacja samowoli budowanej może być wydana w przypadku gdy inwestor posiadał lub posiada aktualnie prawo do dysponowania nieruchomością lub jej częścią na cele budowalne. Sąd podkreśla, że warunkiem zalegalizowania robót budowalnych w ramach postępowania naprawczego uregulowanego w art. 71 i art. 71a PB jest legitymowanie się przez wykonawcę samowolnych robót prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest trafne stanowisko, że w postępowaniu naprawczym należy m.in. weryfikować prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie oznacza bowiem wyłącznie doprowadzenia do stanu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, lecz także z innymi znajdującymi w sprawie zastosowanie regulacjami, tak prawa budowlanego, jak i prawa cywilnego. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek - to jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.. Niedopuszczalna w państwie prawnym jest zaś sytuacja, gdy naruszenie przepisów prawa, to jest jak w niniejszej sytuacji samowolna zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowalnego powoduje po stronie łamiącego prawo inwestora sytuację prawną korzystniejszą niż gdyby działał w sprawie legalnie (zob. np. motywy wyroku NSA z 19 XII 2018 r., II OSK 243/17 i powołane tam orzecznictwo – CBOSA). W okolicznościach kontrolowanej sprawy uczestniczka jest współwłaścicielem części wspólnych nieruchomości w udziale 28%. W pozostałym zakresie nieruchomość stanowi współwłasność P. K. (20%) oraz skarżącego i W. T. (52%). W świetle powyższego stwierdzić należy, że kwestia ustalenia, czy uczestniczka posiadała i posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymaga uwzględnienia przepisów dotyczących zarządu przedmiotem współwłasności. Według regulacji ogólnych bowiem do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli (art. 201 kc) zaś do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 kc). W ocenie Sądu zmiana sposobu korzystania ze strychowej części budynku na mieszkaniową jest zmianą niewątpliwie istotną, przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Jedynie bowiem realizowanie bieżących spraw związanych z normalną eksploatacją rzeczy i utrzymywaniem jej w stanie niepogorszonym stanowi czynności zwykłego zarządu, pozostałe zaś należy uznać za czynności przekraczające ten zakres. Należy podkreślić, że w świetle art. 71 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 PB, zmiana sposobu użytkowania wymaga prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie zasadnie więc podnosi się, że do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu legitymowany jest podmiot, który posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 31 I 2014 r., II OSK 2107/12 – CBOSA). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem DWINB, jakoby przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń nie musiała być poprzedzona zgodą pozostałych współwłaścicieli i że stanowi ona czynność mieszczącą się w ramach uprawnień wynikających z podziału przedmiotu współwłasności do korzystania (quoad usum). Charakter wykonanych robót budowlanych wymagał zgody wszystkich współwłaścicieli na zasadzie art. 199 kc. Zgoda taka musi być przy tym wyrażona w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana (zob. wyrok NSA z 3 III 2020 r., II OSK 190/19 – publ. CBOSA). Należy podkreślić, że Sąd nie kwestionuje faktu wyłącznego korzystania przez uczestniczkę ze strychu, który zaadaptowała powiększając przestrzeń mieszkalną. Fakt ten jednak nie przesądza o jej prawie do podejmowania względem części budynku powierzonej jej do wyłącznego korzystania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, do której należy zaliczyć zmianę sposobu użytkowania części gospodarczej strychu na mieszkanie. Sąd podkreśla, że podział quoad usum, z natury swej rodzi jedynie skutki w sferze obligacyjnej i nie zmienia stosunków własnościowych. Jeśli nic innego nie wynika z treści umowy lub orzeczenia o podziale nieruchomości do wyłącznego korzystania, uprawnienia poszczególnych współwłaścicieli co do wydzielonych im do wyłącznego korzystania części nieruchomości obejmują wyłącznie czynności zwykłego zarządu. Czynności wykraczające poza ten zakres wymagają więc niezmiennie uwzględnienia art. 199 kc, a więc zgody wszystkich współwłaścicieli (podobnie zob. motywy wyroku NSA z 18 V 2007 r., II OSK 1869/06, publ. CBOSA). W rezultacie zaskarżone postanowienie należało uznać za przedwczesne i wydane w warunkach istotnych braków dowodowych, co naruszało art. 77 § 1 kpa. Możliwość legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku wymagało bowiem uprzedniego ustalenia, że tego rodzaju zmiana, jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, objęta była zgodą pozostałych współwłaścicieli lub też, że taką zgodą uczestniczka dysponuje aktualnie. Brak ustaleń w powyższym zakresie obligował Sąd do uchylenia postanowienia DWINB na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią wyżej wyrażone oceny i uzupełnią ustalenia dowodowe we wskazanym zakresie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).