II SA/Wr 1731/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Sędziowie NSA - Julia Szczygielska WSA - Anna Siedlecka / sprawozdawca / Protokolant - Tomasz Słowik apl. prok. po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 2 kwietnia 2002 r. Nr 2303/02 w przedmiocie powołania Komitetu Pilotażowego ds. Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwalanie może być wykonana Sygn. akt IISA/Wr 1731/02 1 UZASADNIENIE Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru, działając na podstawie art. 82c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( Dz.U. Nr 91, poz. 576 ze zm.), złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 2 kwietnia 2002 r. Nr 2303/02 w sprawie powołania Komitetu Pilotażowego ds. Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami z powodu istotnego naruszenia art. 15 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa. Organ nadzoru wskazał, że przedmiotową uchwałą Zarząd Województwa Dolnośląskiego powołał, w oparciu o art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, Komitet Pilotażowy ds. Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami. W jego skład weszli przedstawiciele różnych środowisk, nie związanych z jednostką samorządu terytorialnego, jaką jest Samorząd Województwa Dolnośląskiego. Zarząd w § 3 uchwały postanowił, że za udział w pracach Komitetu jego członkom, nie będącym pracownikami Urzędu Marszałkowskiego we Wrocławiu, przysługiwać będzie zwrot kosztów podróży oraz diety na zasadach określonych w przepisach prawa pracy. Rozdział trzeci ustawy o samorządzie województwa poświęcony został władzom województwa. Ustawa przewidziała w nim, iż organami województwa są : sejmik województwa i zarząd województwa. Upoważniła również sejmik do powoływania komisji. Nie przewidziała natomiast jakiejkolwiek możliwości powoływania innego rodzaju organów województwa, bądź organów sejmiku lub zarządu województwa. Organ nadzoru wskazał, że NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 1995 r.( USA 972/95, Wokanda 1996/1/34 , por. również wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r. USA 1682/94, ONSA 1995/4/186) stwierdził, iż "Przepisy rozdziału trzeciego ustawy z dnia 8 marca o samorządzie terytorialnym ( Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) regulują w sposób bezwzględnie wiążący podstawowe kwestie ustrojowe samorządu; można od nich odstąpić tylko z mocy wyraźnego upoważnienia lub modyfikacji rozwiązań przyjętych w tym rozdziale". Orzecznictwo to pozostaje aktualne również wobec samorządu województwa. Zgodnie z art. 169 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. ( Dz,U, Nr 78, poz. 483) ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Powyższą regulację potwierdził art. 7 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym o ustroju województwa stanowi jego statut. Nie ulega zatem wątpliwości, że granica samodzielności samorządu województwa w zakresie kształtowania własnego Sygn. akt IISA/Wr 1731/02 2 ustroju w sposób jednoznaczny wyznaczona została przez przepisy ustawy o samorządzie województwa. Odstąpienie od reguł tej ustawy w zakresie funkcjonowania organów samorządu województwa dopuszczalne jest jedynie na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, zawierającego kompetencję do powołania innego rodzaju organów, jak np. art. 44b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.). Zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie województwa, samorząd ten wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami, w szczególności w zakresie ochrony środowiska. W myśl art. 14 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa oraz realizacji zasad, o których mowa w art. 5 tej ustawy a także stworzenia w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów, spełniających wymagania określone w przepisach o ochronie środowiska, opracowywane są plany gospodarki odpadami ( ust. 1). Projekt wojewódzkiego planu gospodarki odpadami opracowuje zarząd województwa ( art. 5). Projekt tego planu podlega zaopiniowaniu przez ministra właściwego do spraw środowiska, zarządy powiatów i gmin z terenu województwa ( art. 7 pkt 2). Wymienione przepisy nie upoważniły zarządu województwa do powoływania specjalnych organów w celu realizacji tego zadania. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Natomiast na podstawie art. 45 tej ustawy zarząd województwa wykonuje zadania województwa przy pomocy urzędu marszałkowskiego i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych lub wojewódzkich osób prawnych. Wobec powyższego Zarząd Województwa Dolnośląskiego nie miał żadnych podstaw prawnych do utworzenia Komitetu Pilotażowego ds. Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami. Organ nadzoru zakwestionował również § 3 uchwały, dotyczący zwrotu kosztów podróży oraz przyznanie diet członkom Komitetu biorącym udział w jego pracach a nie będących pracownikami, według zasad określonych w przepisach prawa pracy. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, o przyznaniu diet i zwrocie kosztów podróży decydować może jedynie pracodawca w stosunku do pracowników. Do kompetencji Zarządu Województwa nie należy decydowanie o tych sprawach, gdyż Zarząd Województwa nie pełni wobec członków Komitetu Pilotażowego funkcji pracodawcy. Sygn. akt IISA/Wr 1731/02 3 W odpowiedzi na skargę Województwo Dolnośląskie wniosło o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 815, 00 zł. W uzasadnieniu podniesiono, że powołanie przedmiotowego Komitetu jest konsekwencją wykonania przepisu art. 14 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), zobowiązującego Zarząd Województwa do opracowania planu gospodarki odpadami, spełniającego wymagania określone w przepisach o ochronie środowiska. Te zaś z kolei w art. 19 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 40 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zobowiązują Zarząd Województwa do zapewnienia udziału społeczeństwa w procedurze opracowywania planu gospodarowania odpadami i udostępniania każdemu jego projektu. Wymienione przepisy nie określają momentu uruchomienia procedury udziału społeczeństwa, lecz pozostawiają do uznania organu, czy konsultacje społeczne przeprowadzić przed ostatecznym przyjęciem programu, czy też na innych etapach jego powstawania. Dlatego też decyzja o powołaniu Komitetu Pilotażowego, mającego zapewnić udział społeczeństwa w tworzeniu programu gospodarowania odpadami, jest w pełni zgodna z obowiązującymi przepisami. Za chybiony należy uznać również zarzut skarżącego, jakoby przedmiotową uchwałą miał zostać powołany nowy organ samorządu. Komitet nie uzyskał bowiem od Zarządu żadnych władczych kompetencji uprawniających do nazywania go organem. Zgodnie z nauką prawa administracyjnego za organ uznaje się osobę lub grupę osób, posiadających prawem określone kompetencje do działań w imieniu państwa. Powołany Komitet takich kompetencji nie ma. Stanowi natomiast zespół osób, które ze względu na swoje kwalifikacje ułatwiać mają Zarządowi Województwa jak najlepsze przygotowanie planu gospodarki odpadami. Zaś obecność w nim osób reprezentujących jednostki samorządu terytorialnego z terenu województwa zapewnia udział społeczeństwa w tworzeniu planu. Zakwestionowany przepis § 3 uchwały odpowiada w pełni obowiązującym przepisom, gdyż za wykonanie czynności przez członków Komitetu należy im się zwrot kosztów przez nich poniesionych, na zasadach określonych w przepisach prawa pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze ) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sygn. akt IISA/Wr 1731/02 4 Przewidziana w art. 82c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( Dz.U. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) skarga przysługuje organowi nadzoru, który przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu samorządu województwa nie skorzystał (bądź nie zdążył skorzystać) ze środka nadzoru określonego w art. 82 ust. 1 tej ustawy. Po upływie powyższego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie wadliwej uchwały z obrotu prawnego, musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Rozważania nad legalnością zaskarżonej uchwały Zarządu Województwa Dolnośląskiego należy rozpocząć od przypomnienia, że organy władzy publicznej, zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483), działają na podstawie i w granicach prawa. Z powyższego wynika, że w państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstawać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Oznacza to, że o ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo jest dozwolone, to organy władzy publicznej iogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia (patrz - Konstytucja Rz.P. Komentarz. W. Skrzydło, Zakamycze 1998r.). Powtórzenie powyższej konstytucyjnej zasady praworządności znalazło wyraz również w art. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( Dz.U. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), który stanowi, że "organy samorządu województwa działają na podstawie prawa i w granicach określonych przez ustawy". Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się zatem na ustawach i odbywa się w ramach przez nie ustanowionych, a więc wszelkie akty i czynności podejmowane przez organy samorządu wojewódzkiego powinny być zgodne z ustawami, ponieważ organy te działają w ramach powszechnie obowiązującego porządku prawnego. Celem ustaw ograniczających samodzielność samorządu - w tym i samorządu województwa - musi być stworzenie ram prawnych, w których ta samodzielność w państwie realizowałaby się w sposób jednolity. Stąd samodzielność, będąca istotą samorządu, nie wymaga konstytucjonalizacji, a jedynie określonych środków prawnych i gwarancji tej ochrony. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej uchwały, " zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych." Konieczną zaś przesłanką do wykonania przez zarząd Sygn. akt IISA/Wr 1731/02 5 województwa określonych zadań jest istnienie podstawy prawnej wskazującej, iż możliwe jest utworzenie określonego podmiotu, wyposażonego w określone kompetencje do wykonywania nałożonych zadań. Przywołana wyżej ustawa o samorządzie województwa w art. 14 wskazuje, że samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami, w szczególności m.in. w zakresie ochrony środowiska. Sfera tych zadań wskazana jest w tej ustawie oczywiście w sposób bardzo ogólny, a ustawodawca odsyła w tym przepisie do innych ustaw, które stanowią podstawę konkretnych działań organów samorządu województwa. W niniejszej sprawie w rozdziale 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), ustawodawca unormował kwestię dotyczącą opracowywania i funkcjonowania planów gospodarki odpadami . W ust. 5 art. 14 tej ustawy postanowiono, że zarząd województwa opracowuje projekt wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Zaś w ust. 7 tego przepisu wskazane zostało, że projekt planu wojewódzkiego podlega zaopiniowaniu przez ministra właściwego do spraw środowiska, zarządy powiatów i gmin z terenu województwa. Organy te udzielają opinii w terminie 2 miesięcy od otrzymania projektu, a nie udzielenie opinii w tym terminie uznaje się za opinię pozytywną. Do obowiązków zarządu województwa należy również, w myśl przepisowi art. 14 ust. 13 ustawy, składnie sejmikowi województwa sprawozdania z realizacji planu gospodarki odpadami. Plany te podlegają aktualizacji nie rzadziej niż co 4 lata (art. 14 ust. 14). Plan wojewódzki powinien być opracowywany zgodnie z polityką ekologiczną państwa i planami wyższego szczebla, a także obejmować wszystkie rodzaje odpadów powstających na terenie danej jednostki administracyjnej oraz przywożonych na jej teren (art. 15 ustawy). Z powyższego unormowania nie wynika, aby zarząd województwa posiadał uprawnienie do powoływania "organu" czy też Jednostki", bądź innego podmiotu np. "komitetu" lub "komisji", którego celem będzie, jak to stanowi zaskarżona uchwała "bezpośrednia współpraca z podmiotami zarządzającymi projektem oraz nadzór nad przebiegiem prac związanych z realizacją Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami" ( § 2 uchwały). Również w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz.U. Nr 62, poz. 672 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, nie funkcjonowały przepisy, które by upoważniały jakikolwiek organ samorządu województwa do powoływania określonego podmiotu - w tym wypadku Komitetu - współpracującego z podmiotami zarządzającymi projektem a tym bardziej podmiotu nadzorującego przebieg prac związanych .z realizacją Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami. Powierzenie Komitetowi Pilotażowemu przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego nadzoru nad przebiegiem prac dotyczących w/w Sygn. akt IISA/Wr 1731/02 6 planu nie stanowi też formy "udziału społeczeństwa" w procedurze opracowywania planu gospodarki odpadami. Utworzenie zatem, bez podstawy prawnej, Komitetu Pilotażowego ds. Gospodarki Odpadami, należy uznać za sprzeczne z prawem, albowiem w postępowaniu organów administracji publicznej dozwolone jest tylko to, na co prawo wyraźnie zezwala. Skoro brak było wyraźnych podstaw prawnych do powołania Komitetu Pilotażowego ds. Gospodarki Odpadami, zatem i pozostałe postanowienia uchwały, w tym również zawarte w § 3 (należy uznać, że omyłkowo w zaskarżonej uchwale dwa paragrafy posiadają ten sam nr "3"), określające zwrot kosztów podróży i przyznanie diet dla członków Komitetu nie będących pracownikami Urzędu Marszałkowskiego, na zasadach określonych w przepisach prawa pracy, należy uznać za naruszające w sposób istotny art. 77 5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały, zwrot kosztów związanych z podróżą służbową w tym i diety, przysługiwał tylko pracownikom. Zatem osoby nie zatrudnione w Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nie mogą otrzymywać diet oraz zwrotu kosztów podróży (przejazdu) na zasadach określonych w przepisach prawa pracy, gdyż nie są jego pracownikami, co słusznie zauważył organ nadzoru w złożonej skardze. Odnosząc się do podstaw prawnych stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, należy wskazać, że po upływie jednego roku od dnia podjęcia uchwały, nie stwierdza się jej nieważności, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały organowi nadzoru w terminie 7 dni od dnia jej podjęcia, albo jeśli uchwała jest aktem prawa miejscowego ( art. 83 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). W takim wypadku Sąd orzeka o niezgodności uchwały z prawem ( ust. 2 art. 83), co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd stwierdził bowiem, że kwestionowana uchwała została przesłana do organu nadzoru, nie jest aktem prawa miejscowego i od jej podjęcia upłynął ponad jeden rok, a także że jest sprzeczna z prawem. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 83 § 2 ustawy o samorządzie województwa, stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały.