II SA/Wr 1759/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Alicja Palus Protokolant: Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Sobótce z dnia 27 maja 2003 r. nr VIII/57/2003 w przedmiocie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego terenu miasta Sobótka – obręb Strzelbów działki nr 2/1, 2/2 AM 19 stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Sobótce z dnia 27 maja 2003 r. (nr VIII/57/2003) w przedmiocie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego terenu miasta Sobótka – obręb Strzelbów działki nr 2/1, 2/2 AM 19 w zakresie obejmującym działkę 2/2. Rada Miejska w Sobótce podjęła w dniu 27 maja 2003 r. uchwałę nr VIII/57/2003 w przedmiocie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego terenu miasta Sobótka – obręb Strzelbów działki nr 2/1, 2/2 AM 19. W podstawie prawnej przywołano art. 18 ust. 2 pkt 5 oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.). Z treści uchwały wynika, że uchwala się zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu miasta Sobótka, zatwierdzonego uchwałą Nr XXX/196/93 z dnia 30 marca 1993 r. Rady Gminy i Miasta w Sobótce zwanego w dalszej części uchwały "planem", dotyczące ustaleń dla terenu miasta Sobótka o symbolu G 63 RP - działki nr 2/1, 2/2 AM19. Zakres zmian planu zawarty jest w treści uchwały i na rysunku planu w skali 1:1000, stanowiącego załącznik graficzny do uchwały. Zmienia się ustalenia dla części terenów G 63 RP (działki nr 2/1, 2/2 AM 19) położonych w mieście Sobótka jak następuje: wprowadza się nowe przeznaczenie wymienionego terenu i nadaje mu nowy symbol, ustalenia przestrzenne załącznik graficzny do uchwały. Działka nr 2/2 pozostaje w dotychczasowym rolnym wykorzystaniu G 87 RP. Symbol terenu - G87MN powierzchnia 12,34 ha. Dokonano jednocześnie podziału wewnętrznego terenu na zespoły oznaczone symbolami 1MN, 2MN, 3MN, 4MNH, 5MNH, 6MN, 7MN, 8ZL, 9EE i TD, TDP, TP. Wszelkie prace ziemne, prowadzone w obrębie terenu wymienionego w § 1 wymagają uprzedniego zgłoszenia i prowadzenia pod nadzorem archeologiczno - konserwatorskim Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków. W przypadku wystąpienia obiektów archeologicznych (nieruchomych lub ruchomych) ustala się wymóg przeprowadzenia ratowniczych badań wykopaliskowych. Zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustala się stawkę procentową, służącą naliczaniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości dla terenów objętych uchwałą w wysokości 15 %. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy w Sobótce. Na koniec zadecydowano, że tracą moc dotychczasowe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu miasta Sobótka, zatwierdzonego uchwałą Nr XXX/169/93 z 30 marca 1993 r. Rady Gminy i Miasta w Sobótce w części uregulowanej niniejszą uchwałą oraz, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Skargę na tę uchwałę złożył Wojewoda Dolnośląski. W uzasadnieniu wskazał, iż w toku badania legalności tej uchwały stwierdzono, że podjęto ją z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miejska w Sobótce podejmując kontrolowaną uchwałę objęła zakresem jej zastosowania działki nr 2/1 oraz 2/2. Z dokumentacji obrazującej przebieg procedury planistycznej wynika, że obwieszczenie ówczesnego Zarządu Gminy Sobótka jak i komunikat prasowy o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu wskazuje tylko na działkę nr 2/1. Również zawiadomienie oraz obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wskazuje tylko na działkę nr 2/1. Analogicznym błędem obciążony jest także komunikat prasowy. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt l ustawy, o przystąpieniu do sporządzenia planu (zmiany planu) zagospodarowania przestrzennego wójt ma obowiązek ogłosić w miejscowej prasie, przez obwieszczenie oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W obwieszczeniu należy oznaczyć obszar, dla którego ma być sporządzony plan zagospodarowania przestrzennego. To samo dotyczy obszaru zakreślonego w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy). Wynika z tego, że teren objęty uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może wykraczać poza granice określone w obwieszczeniu o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, oraz ogłoszeniu o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Aczkolwiek zakaz taki nie wynika expressis verbis z żadnego przepisu ustawy, to jednak można go logicznie wyprowadzić z unormowań zawartych w art. 12 i 18 ustawy. Precyzyjne wytyczenie obszaru, którego dotyczyć ma procedura planistyczna, jest bowiem konieczne w celu jej prawidłowego przeprowadzenia. Od granic obszaru objętego planem będzie zależał i zakres podmiotów składających wnioski w trybie art. 18 ust. 2 pkt l ustawy, podmiotów uprawnionych do opiniowania i uzgadniania, podmiotów, których interes prawny może zostać naruszony ustaleniami planu i które należy zawiadomić o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Rozciągnięcie zakresu zastosowania planu miejscowego na teren, który nie był zaznaczony w obwieszczeniu o przystąpieniu do sporządzeniu planu i o wyłożeniu projektu do publicznego wglądu, stanowiłoby obejście przepisów art. 18 ust. 2 ustawy. W toku postępowania wyjaśniającego Gmina Sobótka argumentowała, że działka sporna jest własnością Gminy i pozostanie w dotychczasowym przeznaczeniu tj. rolnym. Zdaniem organu nadzoru, fakt że przedmiotem planu jest grunt stanowiący własność Gminy nie zwalniał organu wykonawczego Sobótki od włączenia go w ramy procedury z art. 18 ust. 2 ustawy. Procedura planistyczna wynikająca z art. 18 ust 2 ustawy musi zostać zrealizowana bez względu na charakter własności gruntu będącego przedmiotem planu. Brak obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu dla obszaru działki nr 2/2 AM 19 skutkuje naruszeniem procedury planistycznej przez uchwałę nr VIII/57/2003 Rady Miejskiej w Sobótce w części obejmującej teren działki nr 2/2. W odpowiedzi na skargę Gmina Sobótka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest zasadna, a co za tym idzie skarżona uchwała, w części zaskarżonej, musi być wyeliminowana z obrotu prawnego. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwana dalej upsa, z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z akt administracyjnych zakwestionowana przez organ nadzoru w trybie art. 91 ustawy ustrojowej uchwała Rady Miejskiej Sobótka dotyczyła uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu miasta Sobótka – obręb Strzelbów działki nr 2/1, 2/2 AM 19,. w zakresie obejmującym działkę 2/2. Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego posiada osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Niesporne jest także to, iż gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy (plan szczegółowy), bądź też postanowienia ogólne (plan ogólny) dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym muszą odznaczać się legalnością, czyli inaczej mówiąc jest ona obowiązana działać zgodnie z prawem. Właśnie zgodność z prawem podjętych uchwał lub zarządzeń organów gminy, w myśl przywołanego art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) bada organ nadzoru, który o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka w rozstrzygnięciu nadzorczym, w trybie określonym w art. 90. Zdaniem sądu, zakwestionowana uchwała, jako niezgodna z prawem, w części zaskarżonej, jako naruszająca w tym zakresie ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu istotnym, podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Jak wynika z akt administracyjnych uchwała ta nie została podjęta z uwzględnieniem chronologii czynności materialno-technicznych wskazanych w art. 18 i art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.). Zastosowanie tych norm prawa materialnego znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). W świetle bowiem wskazanego przepisu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Według brzmienia przywołanego art. 18 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującego od dnia 4 sierpnia 2002 r. organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno: 1 ogłasza w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni, składania wniosków do planu, 2) zawiadamia na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu, 2a) bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6, 3) występuje o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu, 4) uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu, z: a) organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych, 5) zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu: a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3, c) osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia, 6) wykłada projekt planu i prognozę, o której mowa w przepisach o ochronie środowiska, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłasza, w sposób określony w pkt 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnia informację o wyłożonym projekcie i umożliwia uzyskanie, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów, 7) przyjmuje protesty, o których mowa w art. 23 ust. 1, i zarzuty, o których mowa w art. 24 ust. 1, 8) po upływie terminów, o których mowa w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2, rozpatruje, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu, 9) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nie uwzględnione protesty i zarzuty, zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych, 10) doręcza zainteresowanym wyciąg z uchwały rady gminy rozstrzygającej o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, 11) przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt planu, uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami, oraz informuje o wynikach badań, o których mowa w pkt 2a, 12) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której będzie rozpatrywany projekt planu, 13) przedstawia wojewodzie uchwałę rady gminy wraz z dokumentacją planistyczną w celu oceny zgodności z prawem, 14) kieruje, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, uchwałę rady gminy do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ocenie w przypadku zakwestionowania uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poddana jest prawidłowość zachowania procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jaką precyzyjnie wskazują art. 18 ust. 2 i art. 27 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie niespornym pozostaje, że istnieje daleko idąca rozbieżność (w zakresie działki 2/2 A.M. obręb Strzelbów, miasto Sobótka) pomiędzy terenem objętym uchwałą, a terenem objętym obligatoryjną procedurą, nakazaną przywołanym przepisem o ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym . Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej rozważenia zatem wymaga, czy uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego, przy niedopenieniu całości procedury planistycznej w co do działki 2/2 organ gminy nie postąpił sprzecznie z obowiązującym prawem. Aby dokonać właściwej oceny zaistniałego stanu faktycznego trzeba wskazać, że w myśl art. 27 ustęp 1 ustawy naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy ustrojowej uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Rozpoznając sprawę Sąd podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, według którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § l kpa, ustanawiającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tej kategorii naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając sprawę prowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa. Jak wyżej wskazano, zgodnie z treścią art. 18 ust 2 organ egzekutywy gminy jest obowiązany dokonać poprzez obwieszczenie w prasie oraz w sposób zwyczajowo przyjęty upublicznienia faktu przystąpienia do uchwalenia bądź zmiany dotychczas obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednym z przedmiotowo istotnych elementów tego obwieszczenia jest ścisłe określenie w nim (między innymi) obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do uchwalenia (zmiany) planu. Z kolei w myśl art. 27 ust. l tej ustawy każde naruszenie przepisów jej art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Nieważna zatem jest uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uchybieniem lub pominięciem jakiegokolwiek elementu z obwiązującej procedury planistycznej. Z taką sytuacją mamy (niespornie) do czynienia w kontrolowanej procedurze planistycznej, w zakresie dotyczącym działki nr 2/2 Am 19. Zaistniała bowiem sytuacja, w której obszar objęty planem nie pokrywał się z obszarem dla którego w sposób właściwy przeprowadzono wymaganą w sposób bezwzględnie obowiązujący procedurę uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Inaczej mówiąc, wymogi ustawowe, wskazane w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w toku opracowywania planu nie zostały wypełnione co do jednej z działek, co musi skutkować uwzględnieniem skargi. W konsekwencji uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego (w części zaskarżonej) zostało obarczone istotną wadą prawną, dlatego uchwała musiała być wyeliminowana z obrotu prawnego. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 147 § l powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi — orzekł jak w sentencji. Orzeczenie, że uchwała w części wyeliminowanej z obrotu prawnego nie podlega wykonaniu znajduje swoje uzasadnienie w art. 152 upsa.