II SA/Wr 1760/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2005r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Sobótce z dnia 27 maja 2003r. Nr VIII/55/2003 w przedmiocie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego terenu gminy Sobótka w odniesieniu do terenu położonego we wsi Sulistrowiczki I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej części działek nr 11/8, 11/13 i 11/12 oraz działkę nr 11/3 /droga/; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt. I wyroku nie może być wykonana. Uchwałą Nr VIII/55/2003 podjętą w dniu 27 maja 2003r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz.1591/ oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm./, w nawiązaniu do uchwał Rady Miejskiej w Sobótce Nr XXIX/236/2001 z dnia 7 marca 2001r. oraz Nr XXIII/186/2000 z dnia 30 października 2000r. Rada Miejska w Sobótce uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Gminy Sobótka, zatwierdzonego uchwałą Nr XIV/89/91 z dnia 2 października 1991r. Rady Gminy i Miasta Sobótka, dotyczącą ustaleń dla terenu gminy Sobótka położonego we wsi Sulistrowiczki – działki nr: 11/3, 11/4, 11/5 oraz części działek nr: 11/8, 11/9, 11/12, 11/13. W uchwale Rada Miejska w Sobótce wskazała również, że zakres zmian planu zawarty jest w jej treści i na rysunku planu w skali 1:500, stanowiącym załącznik graficzny do uchwały, a ponadto dokonała zmiany ustaleń dla części terenów RZ i wprowadziła nowe przeznaczenie wymienionego terenu, nadając mu jednocześnie nowy symbol. Zmiany zostały skonkretyzowane w treści § 3 uchwały poprzez oznaczenie nowych symboli przyjętych dla terenu objętego zmianą i dla zespołów wydzielonych w wyniku jego wewnętrznego podziału oraz poprzez opisanie wprowadzonych ustaleń. W uchwale /§ 4/ zastrzeżono również, że wszelkie prace ziemne, prowadzone w obrębie terenu objętego uchwałą wymagają uprzedniego zgłoszenia i prowadzenia pod nadzorem archeologiczno-konserwatorskim Wojewódzkiego Oddziału Ochrony Zabytków, a w przypadku wystąpienia nieruchomych lub ruchomych obiektów archeologicznych ustalono wymóg przeprowadzenia ratowniczych badań wykopaliskowych. Ponadto w § 5 uchwały ustalono – zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym – stawkę procentową, służącą naliczaniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości dla terenów objętych uchwałą w wysokości 15%. W uchwale zamieszczono także klauzulę derogacyjną, określono warunki jej publikacji i obowiązywania, a wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy w Sobótce. Uchwała wraz z dokumentacją planistyczną została przekazana w dniu 12 czerwca 2003r. Wojewodzie Dolnośląskiemu, który w ustawowym terminie nie podjął czynności weryfikujących w ramach kompetencji nadzorczej. Natomiast w dniu 7 sierpnia 2003r. Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 93, ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./ wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Sobótce Nr VIII/55/2003 z dnia 27 maja 2003r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego terenu gminy Sobótka w odniesieniu do terenu położonego we wsi Sulistrowiczki dla terenów obejmujących działki nr 11/3 dr, 11/4, 11/5 oraz części działek nr 11/8, 11/9, 11/12, 11/13, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej część działek nr 11/8, 11/13, 11/12 oraz działkę 11/3 dr, a ponadto obciążenia Gminy Sobótka kosztami postępowania. Uzasadniając skargę Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że w toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, że uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm./. Wskazał jednocześnie, że zainicjowanie procedury planistycznej mającej na celu podjęcie przedmiotowej uchwały poprzedzono dwiema uchwałami o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu ogólnego. Pierwsza uchwała Nr XXIII/186/2000 z 30 października 2000r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Sobótka w odniesieniu do terenu położonego w gminie, objęła – w zakresie dotyczącym miejscowości Sulistrowiczki – działki nr 11/4, 11/5, 11/9 oraz działki nr 11/12, natomiast druga uchwała Nr XXIX/236/2001 z 7 marca 2001r. objęła – w zakresie dotyczącym miejscowości Sulistrowiczki – działki nr 115/2, 115/1 oraz część działek nr 11/13 i nr 11/8. Rada Miejska w Sobótce podjęła dnia 27 maja 2003r. uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego terenu gminy Sobótka w odniesieniu do terenu położonego we wsi Sulistrowiczki, obejmując zakresem zastosowania uchwały działki nr 11/3, 11/4, 11/5 oraz część działek nr 11/8, 11/9, 11/12 oraz 11/13. Z przedstawionego powyżej stanu oraz z porównania rysunku planu z mapami załączonymi do uchwał o przystąpieniu do sporządzenia zmiany wynika, że Rada Miejska w Sobótce rozciągnęła zastosowanie uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu na tereny nie objęte uchwałami o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu tj. na części działek nr 11/8, 11/13, 11/12 oraz działkę nr 11/3 dr. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy określa w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego granice obszaru oraz przedmiot ustaleń przyszłego planu. O przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy ogłosić w miejscowej prasie przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz zawiadomić organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd powiatu i województwa /art. 18 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy/. Określenie w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego granic obszaru objętego zamierzonym planem ma o tyle istotne znaczenie, że pozwala na podjęcie czynności zmierzających do uchwalenia dla danego terenu planu zagospodarowania przestrzennego i ustalenia organów właściwych do uzgadniania i opiniowania projektu planu oraz podmioty, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Takie ustalenia są konieczne dla prawidłowego przeprowadzenia procedury z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i zależą od zasięgu przestrzennego objętego przyszłym planem, zakreślonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu. O ile więc uchwalenie planu dla części obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie stanowi naruszenia prawa, o tyle uchwalenie takiego planu dla obszaru wykraczającego poza granice wyznaczone uchwałą o przystąpieniu należy uznać za niedopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że w trakcie postępowania planistycznego Gmina Sobótka podała, że teren będący przedmiotem zmiany planu, a zarazem wykraczający poza obszar wyznaczony w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu, pozostaje w dotychczasowym rolnym przeznaczeniu, a zatem jego sytuacja prawna nie ulega zmianie. W ocenie skarżącego argument ten należy uznać za niewystarczający, bowiem w świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przedmiotem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być tylko i wyłącznie teren objęty uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu. Fakt pozostawienia części gruntów w dotychczasowym przeznaczeniu jest prawnie obojętny i nie może sanować istotnego uchybienia, jakie zaistniało w konkretnym przypadku. Należy uznać, że wskutek dokonanego uchybienia dla terenu obejmującego część działek nr 11/8, 11/3, 11/12 oraz nr 11/3 dr., nie dokonano obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu, nie były one przedmiotem wymaganych uzgodnień ani opinii, nie dokonano również wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego ta część gruntu nie może być przedmiotem ważnie podjętej uchwały o zmianie planu. W zakończeniu skargi organ nadzoru wyjaśnił, że ograniczenie żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały do części określonej w petitum skargi wynika z tego, że uchybienia prawne, jakimi ta uchwała jest obciążona dotyczą tylko działek /lub ich części/ wskazanych w skardze, a ich wyłączenie z zakresu zastosowania uchwały nie uniemożliwia realizacji jej postanowień w pozostałym zakresie. W odpowiedzi na skargę Gmina Sobótka wniosła o jej oddalenie w całości, stwierdzając w uzasadnieniu tego wniosku, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami, co zostało stwierdzone przez Wojewodę Dolnośląskiego, a uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego Nr 130 z dnia 21 sierpnia 2003r. poz. 2303. Ponadto w uzasadnieniu Gmina Sobótka wyjaśniła, że uchwałę Nr VIII/55/2003 Rady Miejskiej w Sobótce w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Sobótka w odniesieniu do działek położonych w Sulistrowiczkach zainicjowały dwie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany: uchwała Nr XXIII/186/2000 z dnia 30 października 2000r. w zakresie działek nr 11/4, 11/5, 11/9 oraz części działki nr 11/12 i uchwała Nr XXIX/236/2001 z dnia 7 marca 2001r. uzupełniające obszar o objęcie zmianą części działek nr 11/13 i 11/8 położonych w Sulistrowiczkach. Podjęta w dniu 27 maja 2003r. uchwała Nr VIII/55/2003 zwiększa obszar zakreślony podjętymi uchwałami, lecz nie zmienia przeznaczenia terenu objętego zwiększeniem. Na ten temat Burmistrz Miasta i Gminy w Sobótce złożył stosowne wyjaśnienie pismem nr UMiG/55,57/03 z dnia 28 lipca 2003r. uznając, iż wyjaśnienie jest wystarczające. Ponadto w uzasadnieniu przyznano, że dla części działek nr 11/8, 11/13 i 11/12 położonych w Sulistrowiczkach znajdujących się w granicach zmiany nie została zachowana procedura planistyczna związana z obwieszczeniem o przystąpieniu do zmiany, wskazując jednocześnie, że w okresie wyłożenia opracowana dokumentacja dostępna była do publicznego wglądu. W związku z tym, iż projekt planu miejscowego pozostawił tereny rolne w dotychczasowym rolnym użytkowaniu zainteresowani nie wnieśli zarzutów i protestów po okresie wyłożenia projektu planu. Gmina wyjaśniła również, że poszerzenie drogi gminnej stanowiącej działkę nr 11/3 dr nastąpiło z części działki nr 11/4 objętej uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu i w tej sytuacji działkę nr 11/3 dr oraz poszerzoną na cele komunikacyjne część działki nr 11/4 oznaczono symbolem 6 TD. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. –Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą, zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej /art. 3 § 2 pkt 5 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ a w tym zakresie także na uchwały podjęte na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała należąca do tej kategorii aktów jest przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie, przy czym aspekt tej oceny ograniczony jest do kontroli prawidłowości materialnej i formalnej zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 147 § 1 /zdanie pierwsze/ powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 4 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym statuuje autonomiczne prawo gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Prawodawca świadomy konsekwencji, jakie mogą wynikać z działań planistycznych gminy w szczegółowy i rygorystyczny sposób potraktował procedurę planistyczną, ustalając w art. 18 ust. 2 powoływanej ustawy przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i ustanawiania tego planu, właściwość organów, krąg uczestników procesu planistycznego oraz terminy wykonywania poszczególnych czynności przewidzianych w procesie planistycznym na kolejnych jego etapach. Zasady ustanowione we wskazanym powyżej przepisie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się – zgodnie z treścią art. 18 ust. 3 tego aktu normatywnego – odpowiednio do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /oraz planu sporządzonego na podstawie art. 15 ustawy/. Ranga przepisu art. 18 ust. 2 omawianej ustawy podkreślona została poprzez sankcję przyjętą w jej art. 27 ust. 1, z którego wynika, że naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powoduje nieważność uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części. Materiał zebrany w rozpoznawanej sprawie pozwala stwierdzić, że w procesie planistycznym przeprowadzonym w celu dokonania zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego terenu gminy Sobótka w odniesieniu do terenu położonego we wsi Sulistrowiczki, dopuszczono się uchybień, które – wobec treści art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – obligowały do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że czynności planistyczne w rozpoznawanej sprawie poprzedzone zostały podjęciem w trybie ar. 12 ust. 1 powoływanej ustawy dwóch uchwał o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej z nich o numerze XXIII/186/2000 podjętej w dniu 30 października 2000r. rada gminy określając granice obszaru objętego zamiarem zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenu położonego we wsi Sulistrowiczki wskazała działki nr 11/4, nr 11/5, nr 11/9 i część działki nr 11/12, natomiast w drugiej uchwale o numerze XXIX/236/2001 podjętej w dniu 7 marca 2001r. rada gminy dokonując analogicznej czynności wskazała działki nr 115/2, nr 115/1 oraz część działki nr 11/13 i część działki nr 11/8. Zważyć przy tym należy, że po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /lub jego zmiany/ właściwy organ przystępuje do wykonywania czynności kolejno wyartykułowanych w przepisie art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu wobec bezpośredniego związku jaki istnieje pomiędzy przepisem art. 18 ust. 2 omawianej ustawy, a jej przepisem art. 12 ust. 1, realizując wymogi pierwszego ze wskazanych przepisów nie można nie uwzględnić treści uchwały podjętej w trybie art. 12 ust. 1 tej ustawy. Z tego względu określenie granic obszaru objętego zamierzeniem planistycznym poprzez wskazanie ich – zgodnie z wymogiem powołanego powyżej przepisu – na mapie stanowiącej załącznik graficzny do uchwały oraz określenie przedmiotu ustaleń planistycznych w istotny sposób determinuje późniejsze czynności właściwego organu, wyznaczające poszczególne etapy procedury planistycznej, podporządkowanej regułom zawartym w ar. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar i przedmiot planu określony w uchwale podejmowanej w warunkach art. 12 ust. 1 powoływanej ustawy jest jednocześnie uwzględniony przez właściwy organ gminy w ogłoszeniach o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zawiadomieniach kierowanych do organów właściwych do uzgadniania projektu planu i jego opiniowania, w zawiadomieniach kierowanych do tych uczestników procesu planistycznego, którym ustawodawca przyznał różne instrumenty prawne umożliwiające kontrolę prawidłowości działań podejmowanych w toku prac planistycznych oraz w innych czynnościach, w których elementy mają istotne znaczenie. Nie można zatem odmówić słuszności zarzutom skargi i przedstawionej w niej w tym zakresie argumentacji. Wobec rygoru wynikającego z treści art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy bowiem uznać, że konieczne jest objęcie poszczególnymi czynnościami procedury planistycznej /w każdym przypadku/ obszaru odpowiadającego a przynajmniej nie wykraczającego w swych granicach poza obszar wskazany później w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w sprawie jego zmiany, a wcześniej w akcie rozstrzygającym o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo o przystąpieniu do sporządzenia jego zmiany. Ten warunek legalności czynności planistycznych, a w konsekwencji uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie nie został zachowany. Podjęta w dniu 27 maja 2003r. przez Radę Miejską w Sobótce uchwała Nr VIII/55/2003 w tej sprawie w odniesieniu do terenu położonego we wsi Sulistrowiczki w zakresie zmian planu uwzględniła w całości /wg załącznika graficznego/ działki nr 11/12, 11/8 i 11/13, mimo że działka nr 11/12 w uchwale Rady Miejskiej w Sobótce z dnia 30 października 2000r. Nr XXIII/186/2000 tylko w części wskazana została jako należąca do obszaru objętego zmianą planu, a działki nr 11/8 i nr 11/13 również tylko w części wskazane zostały w uchwale Rady Miejskiej w Sobótce z dnia 7 marca 2001r. Nr XXIX/236/2001. Natomiast działka nr 11/3 dr nie została w ogóle uwzględniona w obszarze objętym zmianą planu w żadnej z powołanych powyżej uchwał, podejmowanych w trybie art. 12 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto z akt sprawy wynika, że podejmując kolejne czynności określone wymogami procedury planistycznej właściwy organ gminy również uwzględniał wymienione działki w takim zakresie, w jakim zostały określone w uchwałach o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. /Zdaniem Sądu niekiedy nieprawidłowo oznaczona też była część działki nr 11/13 jako część działki 11/3, np. w Komunikacie Zarządu Gminy i Miasta w Sobótce z dnia 18 lipca 2001r. – str. 70 akt planistycznych./ W ocenie Sądu w warunkach prawnych ustanowionych jednoznacznie i kategorycznie brzmiącym przepisem art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można uznać argumentów Gminy przedstawionych w odpowiedzi na skargę za zasadne, a poprzez to eliminujące kwalifikowaną wadliwość zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do wskazywanych wcześniej działek. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i zgodnie z przepisem art. 147 § 1 /zd. pierwsze/ powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem art. 200 wskazanej powyżej ustawy nie ma zastosowania w sprawach, w których stronami postępowania są organy administracji reprezentujące Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego.