II SA/Wr 1762/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Asesor WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca), Protokolant Anna Onyśków, po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy w Udaninie z dnia 29 maja 2001r. nr XXXI/99/2001 w przedmiocie nadania imienia Szkole Podstawowej w Udaninie I. orzeka o niezgodności z prawem § 2 zaskarżonej uchwały w części w jakiej powierza się jej wykonanie Dyrektorowi Szkoły Podstawowej w Udaninie; II. dalej idącą skargę oddala. W dniu 29 maja 2001r. Rada Gminy w Udaninie podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie nadania imienia Szkole Podstawowej w U . W podstawie prawnej uchwały Rada Gminy powołała art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996r. Nr 67 poz. 329 z późn. zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 lutego 1999r. w sprawie ramowych statutów publicznej sześcioletniej szkoły podstawowej, publicznego gimnazjum oraz publicznego przedszkola (Dz. U. nr 14, poz. 141 ze zm.). W § 1 uchwały postanowiono Szkole Podstawowej w U. nadać imię A. M . W § 2 powierzono Zarządowi Gminy w U. oraz Dyrektorowi Szkoły Podstawowej w U. wykonanie uchwały a w § 3 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W skardze na tę uchwałę Wojewoda D. podniósł: Uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...]r. W sposób istotny narusza ona § 1 ust. 4 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 lutego 1999r. w sprawie ramowych statutów publicznej sześcioletniej szkoły podstawowej, publicznego gimnazjum oraz publicznego przedszkola (Dz. U. nr 14, poz. 131 z późn. zm.). Jako podstawę prawną Rada Gminy wskazała art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996r., nr 67, poz. 329 z późn. zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ramowych statutów publicznej sześcioletniej szkoły podstawowej, publicznego gimnazjum oraz publicznego przedszkola. Organ nadzoru w trakcie prowadzonego postępowania nadzorczego, działając w oparciu o przepis art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, zwrócił się pismem z dnia [...]r. nr [...], doręczonym do Urzędu Gminy U. w dniu [...]r. o informacje dotyczące posiadania przed podjęciem przedmiotowej uchwały przez Radę Gminy wniosku rady szkoły lub wspólnego wniosku rady pedagogicznej, rady rodziców i samorządu uczniowskiego. Ze względu na fakt, iż do organu nadzoru w wyznaczonym terminie nie wpłynęła odpowiedź z Urzędu Gminy U., pismem z dnia [...]r. nr [...] ponowiono wezwanie o wyżej wskazane informacje. W dniu [...]r. wpłynęła do Wydziału Prawnego i Nadzoru D. Urzędu Wojewódzkiego odpowiedź z Urzędu Gminy U. podpisana przez Wójta Gminy U. S. K . Z treści pisma przedstawionego przez Wójta Gminy wynikało, iż dyrekcja Szkoły Podstawowej w U. zwróciła się do Rady Gminy U. z prośbą o opinię w sprawie nadania imienia szkole. Zgodnie z § 1 ust. 4 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ramowych statutów publicznej sześcioletniej szkoły podstawowej, publicznego gimnazjum oraz publicznego przedszkola szkole nadaje imię organ prowadzący na wniosek rady szkoły lub wspólny wniosek rady pedagogicznej, rady rodziców i samorządu uczniowskiego. Powyższy przepis określa procedurę nadawania imienia szkole podstawowej. W świetle w/w przepisu wyłącznie uprawnionym do nadania imienia szkole podstawowej jest organ prowadzący. Jednakże organ prowadzący nie może nadać imienia szkole bez uprzedniego wniosku rady szkoły lub wspólnego wniosku rady pedagogicznej, rady rodziców i samorządu uczniowskiego. Z przedstawionego przez Wójta Gminy U. pisma wynika, iż rada pedagogiczna wystąpiła w dniu [...]r. wyłącznie z prośbą o wyrażenie opinii przez Radę Gminy U. w sprawie nadania imienia Szkole Podstawowej. Z treści pisma nie wynika natomiast, że rada pedagogiczna wyrażała także wolę rady rodziców i samorządu uczniowskiego w sprawie nadania imienia Szkole Podstawowej w U . Ponadto brak przedłożenia przez Urząd Gminy dowodów świadczących o współdziałaniu rady pedagogicznej, rady rodziców i samorządu uczniowskiego w sprawie nadania imienia szkole podstawowej, oznacza iż Rada Gminy w U. nie mogła skutecznie podjąć uchwały w sprawie nadania imienia Szkole Podstawowej w U . Stanowisko organu nadzoru znajduje potwierdzenie w przepisie § 1 ust. 4 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ramowych statutów publicznej sześcioletniej szkoły podstawowej, publicznego gimnazjum oraz publicznego przedszkola. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem bez wniosku pochodzącego od uprawnionego organu rada gminy nie może zgodnie z obowiązującym prawem nadać imię szkole podstawowej. Zdaniem organu nadzoru powyższe pismo nie może być uznane za spełniające wymóg przedłożenia wspólnego wniosku przez radę pedagogiczną, radę rodziców i samorząd uczniowski w sprawie nadania imienia Szkole Podstawowej, gdyż z jego treści wynika jedynie, że rada pedagogiczna wyraziła swoją wolę nadania Szkole Podstawowej w U. imienia A. M . Brak jest natomiast w piśmie Rady Pedagogicznej stanowiska rady rodziców i samorządu uczniowskiego. Z tego też powodu, w ocenie organu nadzoru, Rada Gminy U. podjęła przedmiotową uchwałę z istotnym naruszeniem § 1 ust. 4 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ramowych statutów publicznej sześcioletniej szkoły podstawowej publicznego gimnazjum oraz publicznego przedszkola. Ponadto zdaniem organu nadzoru także § 2 przedmiotowej uchwały narusza obowiązujące przepisy prawa. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2. Zarząd wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań zarządu należy w szczególności określenie sposobu wykonywania uchwał. Powyższe przepisy oznaczają, iż ustawową kompetencją zarządu jest wykonywanie aktu woli gminy wyrażonego przez radę gminy. Tymczasem zawarte w § 2 w/w uchwały postanowienia w części dotyczącej Dyrektora Szkoły Podstawowej w U. ograniczają w znaczny sposób ustawową kompetencję zarządu gminy i przekazują ją w ręce podmiotu nie upoważnionego do wykonywania uchwał rady gminy. W tym stanie rzeczy organ nadzoru, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. nr 13, poz. 74 z późn. zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały. W odpowiedzi na skargę Gmina U. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, iż gmina nie naruszyła § 1 ust. 4 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 lutego 1999r. w sprawie ramowych statutów publicznej sześcioletniej szkoły podstawowej, publicznego gimnazjum oraz publicznego przedszkola (Dz. U. Nr 14 poz. 13 z późn. zm.). Rada Szkoły przy Szkole Podstawowej w U. po uprzednim zebraniu propozycji rodziców i samorządu uczniowskiego w dniu [...]r. wystąpiła – co prawda adresując wniosek do Zarządu Gminy o nadanie Szkole Podstawowej w U. imienia A. M . Wniosek ten został odczytany przez Dyrektora Szkoły Podstawowej na Sesji Rady Gminy w U. w dniu [...]r. Spełnione zostały zatem warunki formalne do podjęcia uchwały Nr [...] z dnia 29 maja 2001r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Ustawa ta jednakże utraciła moc z chwilą wejścia w życie, z dniem 1 stycznia 2004r. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1271 (art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Art. 97 § 1 tych przepisów wprowadzających (...) stanowi, że "Sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 i art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do kontroli działalności administracji publicznej, wyrażającej się – między innymi – w rozpoznaniu skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta ma na celu ocenę legalności zaskarżanych aktów a więc ocenę ich zgodności z prawem. Według art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 1996 Nr 13, poz. 74) "Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa" (ust. 4). W myśl art. 93 ust. 1 cyt. ustawy "Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Z kolei zgodnie z art. 94 ust. 1 "Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, orzeka się o niezgodności uchwały z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2). Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Istotne naruszenie prawa nie zostało zdefiniowane w ustawach samorządowych, nie pokrywa się w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowo- administracyjnym za istotne naruszenie prawa przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Uchwała Nr [...] Rady Gminy w U. z dnia 29 maja 2001r. w sprawie nadania imienia Szkole Podstawowej w U. została oparta na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996r., nr 67, poz. 329 ze zm.), oraz § 1 ust.1 pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 lutego 1999r. w sprawie ramowych statutów publicznej sześcioletniej szkoły podstawowej, publicznego gimnazjum oraz publicznego przedszkola (Dz. U. nr 14 poz. 131). W § 1 uchwały postanowiono Szkole Podstawowej w U. nadać imię A. M . W § 2 powierzono Zarządowi Gminy w U. oraz Dyrektorowi Szkoły Podstawowej w U. wykonanie uchwały, a w § 3 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W toku badania legalności uchwały Gminy w U. Nr [...] z dnia 29 maja 2001r. w sprawie nadania imienia Szkole Podstawowej w Udaninie organ nadzoru stwierdził, iż przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem § 1 ust. 4 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ramowych statutów publicznej sześcioletniej szkoły podstawowej, publicznego gimnazjum oraz publicznego przedszkola. Zdaniem bowiem organu nadzoru nie został spełniony wymóg złożenia wspólnego wniosku przez radę pedagogiczną, radę rodziców i samorząd uczniowski, w sprawie nadania imienia Szkole Podstawowej. Z treści pisma Dyrekcji Szkoły Podstawowej w U. z dnia [...]r. wynika bowiem jedynie, iż rada pedagogiczna wystąpiła z prośbą o wyrażenie opinii przez Radę Gminy U. w sprawie nadania imienia Szkole. Natomiast nie wynika, że rada pedagogiczna wyrażała także wolę rady rodziców i samorządu uczniowskiego w przedmiotowej sprawie. Ponadto brak przedłożenia przez Urząd Gminy dowodów świadczących o współdziałaniu rady pedagogicznej, rady rodziców i samorządu uczniowskiego w sprawie nadania imienia Szkole Podstawowej, oznacza iż Rada Gminy w U. nie mogła skutecznie podjąć uchwały z dnia 29 maja 2001r. Nr . Ponadto w ocenie organu nadzoru także § 2 przedmiotowej uchwały narusza obowiązujące przepisy prawa. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 "Zarząd wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań zarządu należy w szczególności określenie sposobu wykonania uchwał. Powyższe przepisy oznaczają, iż ustawową kompetencją zarządu jest wykonywanie aktu woli gminy wyrażonego przez radę gminy. Tymczasem zawarte w § 2 uchwały postanowienia w części dotyczącej Dyrektora Szkoły Podstawowej w U. ograniczają w znaczny sposób ustawową kompetencję zarządu gminy i przekazują ją podmiotowi nie upoważnionemu do wykonywania uchwał rady gminy. Sąd w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska organu nadzoru, iż Rada Gminy w U. podjęła uchwałę Nr [...] z dnia 29 maja 2001r. z istotnym naruszeniem § 1 ust. 4 załącznika nr 1 rozporządzenia z dnia 15 lutego 1999r. Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ramowych statutów publicznej sześcioletniej szkoły podstawowej, publicznego gimnazjum oraz publicznego przedszkola (Dz. U. Nr 14, poz. 131 ze zm.). Przepis powyższy stanowi bowiem, iż "Szkole nadaje imię organ prowadzący na wniosek rady szkoły lub wspólny wniosek rady pedagogicznej, rady rodziców i samorządu uczniowskiego". Z redakcji tego przepisu wynika więc, że wniosek do organu prowadzącego szkołę o nadanie imienia może pochodzić od dwóch niezależnych, od siebie podmiotów: - wniosek rady szkoły - wspólny wniosek rady pedagogicznej, rady rodziców i samorządu uczniowskiego. W aktach sprawy znajduje się wniosek "Rady Szkoły przy Szkole Podstawowej w U." z dnia [...]r. o nadanie imienia szkole, z treści którego wynika, iż intencją Rady jest nadanie Szkole imienia A. M . Wprawdzie we wniosku mylnie określono jego adresata, jednakże uchybienie to nie godzi w obowiązujący porządek prawny. Okoliczność ta świadczy jedynie o braku staranności w przygotowaniu tegoż wniosku. W konkluzji stwierdzić trzeba, iż organ prowadzący szkołę dysponował wnioskiem podmiotu uprawnionego o nadanie imienia Szkole Podstawowej w U. Na marginesie wypada podkreślić, że w odpowiedzi na skargę Gmina U. wyjaśniła, że uchwała Nr [...] z dnia 29 maja 2001r. została podjęta na wniosek Rady Szkoły z dnia [...]r. Natomiast trafnie stwierdził organ nadzoru, że § 2 uchwały Rady Gminy w U. Nr [...]z dnia 29 maja 2001r., w którym powierzono jej wykonanie Dyrektorowi Szkoły Podstawowej w U., narusza obowiązujące przepisy. Zauważyć bowiem należy, iż w myśl art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Zarząd wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa". "Do zadań zarządu należy w szczególności: określenie sposobu wykonywania uchwał" (ust. 2 pkt 2). W świetle powołanego unormowania, nie budzi wątpliwości, że ustawodawca wykonanie uchwał Rady Gminy powierzył wyłącznie Zarządowi Gminy. W kwestionowanym zaś § 2 uchwały Nr [...] z dnia 29 maja 2001r. Rada Gminy w U. upoważniła, obok Zarządu Gminy, inny podmiot do jej wykonania. Działaniem tym Rada Gminy dopuściła się ograniczenia ustawowej kompetencji Zarządu Gminy, co z kolei stanowi istotne naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 2 i art. 151 ustawy o samorządzie gminnym należało orzec jak w sentencji wyroku. Sąd jednocześnie nie orzekł o wykonaniu zaskarżonego aktu. Stwierdzenie bowiem, iż jedynie § 2 zaskarżonej uchwały jest niezgodny z prawem i to w części w jakiej powierza się jej wykonanie Dyrektorowi Szkoły Podstawowej w U. nie ma w tej kwestii istotniejszego znaczenia w sytuacji, gdy co do meritum sporu Sąd skargę oddalił.