II SA/Wr 1765/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Asesor WSA Anna Siedlecka, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi A S.A. w W. obecnie po zmianie firmy B S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wybudowaniu kotłowni kontenerowej przy ul. R. [...] w K. oddala skargę Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji systemu cieplnego Osiedla K. w K., obejmującego w szczególności wybudowanie kotłowni kontenerowej, modernizację węzłów cieplnych oraz wykonanie sieci gazowych i cieplnych. Do udziału w rozprawie administracyjnej w tej sprawie w charakterze strony wezwano m.in. A S.A. w W . Przedstawiciel tej Spółki twierdził na rozprawie, że uwzględnienie wniosku naruszy umowę nabycia przez Spółkę sieci ciepłowniczej oraz będzie sprzeczne z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego i projektem założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Burmistrz Miasta K. na podstawie art. 1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. /uchwała nr [...]Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...]r./, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji systemu ogrzewania Osiedla K. w K. poprzez wybudowanie kotłowni kontenerowej na opał ekologiczny wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną przy ul. R. [...] w K . W decyzji przytoczono ustalenie planu przewidujące dla tego obszaru przeznaczenie dla wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej o wysokiej intensywności. Przedstawiono charakterystykę rzeczowo-funkcjonalną i techniczną inwestycji, polegającą m.in. na rozbudowie budynku przez dobudowanie przy ścianie szczytowej kotłowni kontenerowej gazowej o powierzchni około 20 m2 i wybudowaniu komina spalinowo-wentylacyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że niewielkie zwiększenie powierzchni zabudowy i kubatury istniejącego budynku nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego. Nie mógł być przeszkodą do uwzględnienia wniosku inwestora zapis § 8 umowy notarialnej nabycia przez A S.A. od Gminy nieruchomości wchodzących w skład scentralizowanego systemu cieplnego, zobowiązujący sprzedawcę do niebudowania i niewyrażania osobom trzecim zgody na budowę konkurencyjnego systemu cieplnego. Uchwalone przez Radę Miejską w K. w dniu [...]r. "Założenia do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe m. K." nie są aktem prawa miejscowego. Nie mogły zostać uwzględnione zarzuty dotyczące ekonomicznej strony planowanego przedsięwzięcia. W odwołaniu od powyższej decyzji A S.A. w W. podtrzymał dotychczasowe zarzuty i podkreślił, że przyjęte w uchwale Rady założenia przewidują likwidację kotłowni lokalnych. System cieplny miasta ma istnieć w oparciu o sieć skarżącego. Uchwała stanowi przepis gminy, skoro została wydana w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 19 ust. 8 ustawy z dnia 10.04.1997r. Prawo energetyczne. Wykonanie uchwały powierzono zarządowi miasta i organ wykonawczy nie mógł wydać decyzji z nią sprzecznej. Decyzja narusza interes skarżącego wynikający z umowy sprzedaży przez Gminę K. nieruchomości wchodzących w skład scentralizowanego systemu cieplnego, w której Gmina zobowiązała się nie wyrażać zgody osobom trzecim na budowę konkurencyjnego systemu cieplnego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji jako spełniającą wymagania wynikające z art. 42 i art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja nie naruszała powołanych przez skarżącego aktów prawnych, zaś umowa sprzedaży nie mogła wywrzeć skutków prawnych w zakresie ustaleń warunków zabudowy. Kolegium powołało tezę wyroku NSA z dnia 23.04.1996r. sygn. akt SA/Wr 2655/95 ONSA 1997r nr 2, poz. 70. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu A S.A. w W. zarzucił naruszenie art. 40 i art. 43 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, 80 i 107 k.p.a. przez błędne ustalenia faktyczne i pominięcie w uzasadnieniu spornych kwestii. Organy administracji dołączyły do akt sprawy istotne fragmenty wyroku i tekstu planu miejscowego, natomiast nie dołączyły planu realizacyjnego osiedla im. L. K., na który powołuje się plan miejscowy. W ocenie skarżącego dobudowa kotłowni kontenerowej jest sprzeczna z ustaleniem planu o intensywnej zabudowie wielokondygnacyjnej. Decyzja narusza przepis szczególny jakim jest uchwała Rady Miejskiej z dnia [...]r. w sprawie "Założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, paliwo gazowe i energię elektryczną". Gmina jako podmiot publicznoprawny wydając decyzję naruszyła ustalony w umowie sprzedaży zakaz wyrażania zgody osobom trzecim na budowę konkurencyjnego systemu cieplnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Kolegium podkreśliło, że w punkcie 12.4 ustaleń planu miejscowego przewidziano funkcjonowanie lokalnych kotłowni. Plan realizacyjny był instytucją przewidzianą w ustawie z 24.10.1947r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm./, która utraciła moc zgodnie z art. 107 ustawy z 7.07.1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ i postanowienia tego planu dla Osiedla K. w K. nie miały znaczenia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym uległo wyjaśnieniu /uchwała z dnia 25.09.1995r. VI SA 13/95 ONSA 1995r. z. 4, poz. 154/, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, jednak ich przymiot strony i wystąpienie przesłanek z art. 28 k.p.a. wymaga wyjaśnienia w konkretnej sprawie i jej konkretnych okolicznościach. W niniejszej sprawie skarżący nie wywodził przymiotu strony z twierdzenia o przysługiwaniu mu prawa własności nieruchomości sąsiedniej, lecz własności sieci cieplnej wchodzącej w skład jego przedsiębiorstwa /art. 49 kodeksu ogólnego/. Według ustalonego stanu faktycznego projektowana przez inwestora zabudowa na stanowiącej jego własność /lub przedmiot użytkowania wieczystego/ działce i ograniczona do stanowiących jego własność urządzeń lub instalacji, nie mogła w żaden sposób oddziaływać na przysługującą skarżącemu własność jego sieci cieplnej. Według twierdzeń skarżącego zamierzenie inwestycyjne Spółdzielni może niekorzystnie wpłynąć na interesy ekonomiczne skarżącego, o ile dozna straty jako sprzedawca energii cieplnej /co nie było pewne/, bądź mieszkańców gminy, będących odbiorcami energii cieplnej /o ile Spółka zostanie zmuszona do wyrównania grożących strat przez podniesienie ceny bądź o ile energia dostarczana z lokalnych kotłowni będzie droższa niż energia dostarczana przez skarżącego/. Przedstawiony w omówiony sposób interes skarżącego miał zatem charakter faktyczny, a nie prawny, skoro nie wynikał z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym bądź innych ustaw wyznaczających mu pozycję podmiotu w ramach stosunku prawno administracyjnego. Organ odwoławczy nie rozważał tego zagadnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, również w nawiązaniu do dokumentów dołączonych przez skarżącego do zgłoszenia udziału w sprawie administracyjnej. Trafnie jedynie podkreślił, że z umowy cywilnoprawnej, kreującej względny stosunek zobowiązaniowy z zakresu prawa cywilnego, nie wypływały dla skarżącego żadne uprawnienia skuteczne w postępowaniu administracyjnym wobec organu administracji publicznej oraz żadne obowiązki publicznoprawne tego organu wobec skarżącego. Skarżący mógł podjąć próbę ochrony własnego interesu majątkowego poprzez zawnioskowanie wprowadzenia do planu miejscowego zakazu budowy kotłowni lokalnych, o ile byłoby to w ogóle dopuszczalne, natomiast nie mógł skutecznie twierdzić, że cywilnoprawne zobowiązanie się gminy jako osoby prawnej do powstrzymania się od określonych działań, może wywołać ograniczenie jej ustawowych kompetencji w sferze prawa administracyjnego, o ile nawet pozornie działanie podjęte w tych ramach narusza obowiązek cywilnoprawny gminy. Dokumenty dołączone przez skarżącego w żadnym razie nie uzasadniały istnienia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., skoro wyrok sądowy dotyczył ochrony stanu faktycznego /posiadania/, a nie potwierdzenia uprawnienia, zaś decyzja w postępowaniu wznowieniowym zawierała jedynie prawidłową wykładnię art. 149 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zatem miała charakter czysto procesowy. Można było co najwyżej rozważać, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę brak interesu prawnego po stronie przedsiębiorstwa dostarczającego energię do określonego obiektu, gdy jego właściciel postanowił wybudować własne źródło energii i w konsekwencji zaprzestać odbioru energii, wobec skonkretyzowania zamierzenia budowlanego na określonym terenie i w stosunku do określonych urządzeń lub instalacji, byłby lepiej uzasadniony tymi skonkretyzowanymi okolicznościami, podczas gdy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy brak ten być może nie był oczywisty. Z tego punktu widzenia wymagało rozważenia, jaki wpływ na ocenę legalności decyzji miało pominięcie przez organ odwoławczy wskazanej wyżej problematyki oraz skutków procesowych braku przymiotu strony osoby wnoszącej odwołanie. W przypadku uznania tego uchybienia procesowego za nieistotne, skarga podmiotu nie mającego interesu prawnego podlegałaby oddaleniu. Nie była trafna konkretna argumentacja prawna mająca uzasadnić wniosek o nieważności decyzji organu I instancji, a w konsekwencji o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący wywodził, że skoro według tekstu planu miejscowego przeznaczeniem działki jest mieszkaniowa zabudowa wielorodzinna o dużej intensywności, to niezgodne z planem byłoby ustalenie warunków zabudowy dla obiektu towarzyszącego tej zabudowie jako element w sposób funkcjonalnie związany z budynkiem wielomieszkaniowym, bez wyraźnego ustalenia w planie dopuszczalności takiej zabudowy. Uzasadniona była ocena prawna wprost przeciwna, bowiem nieustalenie konkretnych obiektów o funkcji uzupełniającej mogłoby w odniesieniu do niektórych konkretnych obiektów wywoływać wątpliwości co do zgodności ich budowy z planem, natomiast dobudowa kotłowni do budynku mieszkalnego w oczywisty sposób nie sprzeciwia się przeznaczeniu terenu na zabudowę mieszkaniową, o ile nawet w planie nie został wymieniony ten właśnie element budynku. Nie był przekonujący pogląd skarżącego, że na terenie osiedla mieszkaniowego w związku z ogólnym ustaleniem planu miejscowego mogły legalnie być budowane wyłącznie budynki mieszkalne, a skoro już zostały wybudowane, to niedopuszczalna byłaby dobudowa obiektu użytkowego zapewniającego doprowadzenie do budynku mieszkalnego energii cieplnej. Przy uznaniu tego poglądu za prawidłowy należałoby konsekwentnie twierdzić, że na tym osiedlu mieszkaniowym mogły powstać wyłącznie budynki mieszkalne i żadne inne, zaś elementem budynku od początku nie mogły być własne kotłownie. Tymczasem pogląd taki nie mógł być uzasadniony powołaniem się na treść planu realizacyjnego osiedla, przewidującego zaopatrzenie budynków w energię cieplną z kotłowni centralnej. Nie wynikał bowiem z tego zakaz dobudowy kotłowni lokalnych, a tym bardziej ustalenie takiego zakazu w treści planu miejscowego. O ile zatem plan miejscowy określił przeznaczenie terenu pod budownictwo mieszkaniowe, to zarówno od samego początku dopuszczalne było wybudowanie na tym terenie budynku mieszkalnego z kotłownią, jak też późniejsze dobudowanie kotłowni do tego budynku, o ile nawet początkowo przewidziano w decyzjach dostarczanie do budynku energii ze źródeł zewnętrznych. Skarżący nietrafnie wywodził, jakoby uchwała rady gminy ustalająca założenia do planu zaopatrzenia w ciepło miała charakter aktu prawa miejscowego. Z przepisów art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /obecnie Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1531/ oraz art. 19 ust. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne /Dz.U. Nr 54, poz. 348/ nie wynika, aby taka uchwała stanowiła przepisy powszechnie obowiązujące /art. 87 ust. 2 i art. 94 konstytucji/. Również treść powołanej konkretnie uchwały wskazuje na podjęcie przez radę aktu o charakterze wewnętrznym, nigdzie nie publikowanego i nie adresowanego w zakresie jakichkolwiek obowiązków do podmiotów zewnętrznych, a nawet zarządu. Pewne elementy nakazu prawnego zawierać może dopiero uchwała przewidziana w art. 20 ust. 6 cyt. ustawy Prawo energetyczne, która nie została wydana /a która według treści art. 20 ustawy mogłaby zawierać nie zakaz, lecz nakaz budowy kotłowni lokalnych/. W zaskarżonej decyzji trafnie poza tym powiązano wymagania ustawowe ochrony interesu prawnego /art. 3 pkt 2, art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139/ z obowiązkiem przestrzegania przepisów prawa /por. art. 43 tej ustawy/, nie zaś uprawnień umownych. W okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniony był pogląd, że decyzja organu I instancji nie naruszała przepisów prawa ani ustaleń planu miejscowego, zatem nie można było odmówić inwestorowi ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W pełni uzasadnione było zatem utrzymanie tej decyzji w mocy, zaś kwestię nieistotną, czy nastąpiło to poprzez zastosowanie art. 138 § 3 pkt 1 czy pkt 3 k.p.a. w związku z sygnalizowaną na wstępie kwestią nieposiadania przez skarżącego legitymacją do złożenia odwołania. Z tego punktu widzenia omówione uchybienie procesowe organu odwoławczego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ w związku z art. 97 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/, orzeczono jak na wstępie.