II SA/Wr 1767/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Asesor WSA Anna Siedlecka, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi A S.A. w W. obecnie po zmianie firmy B S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wybudowaniu kotłowni kontenerowej przy ul. S. [...] w K. oddala skargę Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. wniosła o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji systemu cieplnego Osiedla K. w K., obejmującej wybudowanie kotłowni kontenerowej o wymiarach 6 m x 3 m x 3,5 m opalanej paliwem gazowym, modernizację węzłów cieplnych oraz wykonanie sieci gazowej i cieplnej. Kotłownia miała zostać zlokalizowana przy szczycie budynku nr [...] przy ul. S., zaś przewody kominowe zamocowane na ścianach szczytowych budynku. W piśmie z dnia [...]r. A S.A. w W. zgłosił swój udział w charakterze strony, gdyż budynek obok którego projektowana jest budowa kotłowni zasilany jest w energię cieplną z węzła ciepłowniczego wchodzącego w skład systemu cieplnego miasta K. zakupionego przez Spółkę od Gminy K . Na okoliczność posiadania przymiotu strony Spółka dołączyła dokumenty w postaci wyroku sądowego przywracającego Spółce utracone posiadanie węzła cieplnego przy ul. D. w K. i zakazującego Spółdzielni Mieszkaniowej w K. dalszych naruszeń tego posiadania, decyzji nr [...] Wojewody D. uchylającej decyzję odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę – modernizacji przez C S.A. w Z. G. węzła ciepłowniczego, gdyż zbadanie powołanej przez A S.A. podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powinno nastąpić po wznowieniu postępowania, a w końcu umowy sprzedaży przez Gminę K. na rzecz tej Spółki nieruchomości zabudowanej kotłownią centralną wraz z budowlami, urządzeniami i instalacjami oraz siecią cieplną, magistralą oraz przyłączami, zwanymi systemem cieplnym, przy czym w umowie tej strony uzgodniły współczynniki wzrostu ceny ciepła, zaś Gmina zobowiązała się do niewyrażania zgody osobom trzecim na budowę konkurencyjnego systemu cieplnego w stosunku do istniejącego systemu scentralizowanego zasilanego z kotłowni centralnej. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. wydaną po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej na podstawie art. 1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm./ oraz ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. /uchwała Miejskiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia [...]r./, Burmistrz Miasta K. ustalił dla Spółdzielni Mieszkaniowej w K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji systemu ogrzewania Osiedla K. w K. przez wybudowanie kotłowni kontenerowej na opał ekologiczny wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną przy ul. S. [...] w K . W decyzji wskazano ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu pod wielorodzinną zabudowę mieszkaniową o wysokiej intensywności. Powierzchnię zabudowy określono na 20 m2 , jej ukształtowanie jako dobudowę do budynku wielorodzinnego 11- kondygnacyjnego z przewodami kominowymi bezpośrednio przy ścianie budynku. Według uzasadnienia decyzji z uwagi na niewielkie zwiększenie powierzchni zabudowy i kubatury istniejącego budynku nie nastąpi naruszenie planu realizacyjnego dla osiedla i dlatego inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego. Powołane przez stronę "Założenia do planu zaopatrzenia w ciepło, energię gazową i paliwa gazowe m. K." nie są aktem prawa miejscowego, zaś zarzut sprzeczności z aktem notarialnym nie mógł zostać uwzględniony. Pozostałe zarzuty dotyczące warunków realizacji inwestycji wynikające z przepisów prawa budowlanego oraz związane z ekonomiczną celowością, także nie miały znaczenia w sprawie. W odwołaniu od tej decyzji właściciele działek sąsiadujących oraz A S.A. w W. zarzucili jej niezgodność z planem miejscowym oraz uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...]r. przyjmującą "Założenia do planu zaopatrzenia w ciepło" przez naruszenie interesów osób trzecich z uwagi na uciążliwość inwestycji dla środowiska, a ponadto nieprzestrzeganie zobowiązania umownego Gminy wobec skarżącej Spółki. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało powyższą decyzję w mocy jako zgodną z art. 42 i art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie naruszającą powołanych w odwołaniu aktów prawnych. Treść umowy sprzedaży zawartej przez Gminę nie mogła mieć znaczenia w sprawie. Brak naruszenia interesów osób trzecich w podobnych przypadkach wynika z poglądu prawnego wyrażonego w wyroku NSA z 23.04.1996r. SA/Wr 2655/95 ONSA 1997 nr 2, poz. 70. W skardze na powyższą decyzję A S.A. w W. zarzucił naruszenie art. 40 i art. 43 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, 80 i 107 k.p.a. przez błędne ustalenia faktyczne i nierozważenie spornych kwestii. W uzasadnieniu Spółka powtórzyła dotychczasowe wywody na temat znaczenia zobowiązania Gminy zawartego w umowie sprzedaży oraz niezgodności zamierzenia inwestycyjnego Spółdzielni z ustaleniami planu miejscowego i uchwałą z dnia [...]r. będącą aktem prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, przytaczając dotychczasową argumentację oraz podkreśliło dodatkowo, że nadal obowiązujący plan miejscowy przewidywał w pkt. 12.4 ustaleń zaopatrzenie w ciepło z lokalnych kotłowni, zaś pominięcie treści planu realizacyjnego Osiedla wynikało z uchylenia przez art. 107 ustawy z 7.07.1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ instytucji prawnej planów realizacyjnych,. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym uległo wyjaśnieniu /uchwała z dnia 25.09.1995r. VI SA 13/95 ONSA 1995r. z. 4, poz. 154/, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, jednak ich przymiot strony i wystąpienie przesłanek z art. 28 k.p.a. wymaga wyjaśnienia w konkretnej sprawie i jej konkretnych okolicznościach. W niniejszej sprawie skarżący nie wywodził przymiotu strony z twierdzenia o przysługiwaniu mu prawa własności nieruchomości sąsiedniej, lecz własności sieci cieplnej wchodzącej w skład jego przedsiębiorstwa /art. 49 kodeksu ogólnego/. Według ustalonego stanu faktycznego projektowana przez inwestora zabudowa na stanowiącej jego własność /lub przedmiot użytkowania wieczystego/ działce i ograniczona do stanowiących jego własność urządzeń lub instalacji, nie mogła w żaden sposób oddziaływać na przysługującą skarżącemu własność jego sieci cieplnej. Według twierdzeń skarżącego zamierzenie inwestycyjne Spółdzielni może niekorzystnie wpłynąć na interesy ekonomiczne skarżącego, o ile dozna straty jako sprzedawca energii cieplnej /co nie było pewne/, bądź mieszkańców gminy, będących odbiorcami energii cieplnej /o ile Spółka zostanie zmuszona do wyrównania grożących strat przez podniesienie ceny bądź o ile energia dostarczana z lokalnych kotłowni będzie droższa niż energia dostarczana przez skarżącego/. Przedstawiony w omówiony sposób interes skarżącego miał zatem charakter faktyczny, a nie prawny, skoro nie wynikał z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym bądź innych ustaw wyznaczających mu pozycję podmiotu w ramach stosunku prawno administracyjnego. Organ odwoławczy nie rozważał tego zagadnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, również w nawiązaniu do dokumentów dołączonych przez skarżącego do zgłoszenia udziału w sprawie administracyjnej. Trafnie jedynie podkreślił, że z umowy cywilnoprawnej, kreującej względny stosunek zobowiązaniowy z zakresu prawa cywilnego, nie wypływały dla skarżącego żadne uprawnienia skuteczne w postępowaniu administracyjnym wobec organu administracji publicznej oraz żadne obowiązki publicznoprawne tego organu wobec skarżącego. Skarżący mógł podjąć próbę ochrony własnego interesu majątkowego poprzez zawnioskowanie wprowadzenia do planu miejscowego zakazu budowy kotłowni lokalnych, o ile byłoby to w ogóle dopuszczalne, natomiast nie mógł skutecznie twierdzić, że cywilnoprawne zobowiązanie się gminy jako osoby prawnej do powstrzymania się od określonych działań, może wywołać ograniczenie jej ustawowych kompetencji w sferze prawa administracyjnego, o ile nawet pozornie działanie podjęte w tych ramach narusza obowiązek cywilnoprawny gminy. Dokumenty dołączone przez skarżącego w żadnym razie nie uzasadniały istnienia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., skoro wyrok sądowy dotyczył ochrony stanu faktycznego /posiadania/, a nie potwierdzenia uprawnienia, zaś decyzja w postępowaniu wznowieniowym zawierała jedynie prawidłową wykładnię art. 149 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zatem miała charakter czysto procesowy. Można było co najwyżej rozważać, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę brak interesu prawnego po stronie przedsiębiorstwa dostarczającego energię do określonego obiektu, gdy jego właściciel postanowił wybudować własne źródło energii i w konsekwencji zaprzestać odbioru energii, wobec skonkretyzowania zamierzenia budowlanego na określonym terenie i w stosunku do określonych urządzeń lub instalacji, byłby lepiej uzasadniony tymi skonkretyzowanymi okolicznościami, podczas gdy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy brak ten być może nie był oczywisty. Z tego punktu widzenia wymagało rozważenia, jaki wpływ na ocenę legalności decyzji miało pominięcie przez organ odwoławczy wskazanej wyżej problematyki oraz skutków procesowych braku przymiotu strony osoby wnoszącej odwołanie. W przypadku uznania tego uchybienia procesowego za nieistotne, skarga podmiotu nie mającego interesu prawnego podlegałaby oddaleniu. Nie była trafna konkretna argumentacja prawna mająca uzasadnić wniosek o nieważności decyzji organu I instancji, a w konsekwencji o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący wywodził, że skoro według tekstu planu miejscowego przeznaczeniem działki jest mieszkaniowa zabudowa wielorodzinna o dużej intensywności, to niezgodne z planem byłoby ustalenie warunków zabudowy dla obiektu towarzyszącego tej zabudowie jako element w sposób funkcjonalnie związany z budynkiem wielomieszkaniowym, bez wyraźnego ustalenia w planie dopuszczalności takiej zabudowy. Uzasadniona była ocena prawna wprost przeciwna, bowiem nieustalenie konkretnych obiektów o funkcji uzupełniającej mogłoby w odniesieniu do niektórych konkretnych obiektów wywoływać wątpliwości co do zgodności ich budowy z planem, natomiast dobudowa kotłowni do budynku mieszkalnego w oczywisty sposób nie sprzeciwia się przeznaczeniu terenu na zabudowę mieszkaniową, o ile nawet w planie nie został wymieniony ten właśnie element budynku. Nie był przekonujący pogląd skarżącego, że na terenie osiedla mieszkaniowego w związku z ogólnym ustaleniem planu miejscowego mogły legalnie być budowane wyłącznie budynki mieszkalne, a skoro już zostały wybudowane, to niedopuszczalna byłaby dobudowa obiektu użytkowego zapewniającego doprowadzenie do budynku mieszkalnego energii cieplnej. Przy uznaniu tego poglądu za prawidłowy należałoby konsekwentnie twierdzić, że na tym osiedlu mieszkaniowym mogły powstać wyłącznie budynki mieszkalne i żadne inne, zaś elementem budynku od początku nie mogły być własne kotłownie. Tymczasem pogląd taki nie mógł być uzasadniony powołaniem się na treść planu realizacyjnego osiedla, przewidującego zaopatrzenie budynków w energię cieplną z kotłowni centralnej. Nie wynikał bowiem z tego zakaz dobudowy kotłowni lokalnych, a tym bardziej ustalenie takiego zakazu w treści planu miejscowego. O ile zatem plan miejscowy określił przeznaczenie terenu pod budownictwo mieszkaniowe, to zarówno od samego początku dopuszczalne było wybudowanie na tym terenie budynku mieszkalnego z kotłownią, jak też późniejsze dobudowanie kotłowni do tego budynku, o ile nawet początkowo przewidziano w decyzjach dostarczanie do budynku energii ze źródeł zewnętrznych. Skarżący nietrafnie wywodził, jakoby uchwała rady gminy ustalająca założenia do planu zaopatrzenia w ciepło miała charakter aktu prawa miejscowego. Z przepisów art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /obecnie Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1531/ oraz art. 19 ust. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne /Dz.U. Nr 54, poz. 348/ nie wynika, aby taka uchwała stanowiła przepisy powszechnie obowiązujące /art. 87 ust. 2 i art. 94 konstytucji/. Również treść powołanej konkretnie uchwały wskazuje na podjęcie przez radę aktu o charakterze wewnętrznym, nigdzie nie publikowanego i nie adresowanego w zakresie jakichkolwiek obowiązków do podmiotów zewnętrznych, a nawet zarządu. Pewne elementy nakazu prawnego zawierać może dopiero uchwała przewidziana w art. 20 ust. 6 cyt. ustawy Prawo energetyczne, która nie została wydana /a która według treści art. 20 ustawy mogłaby zawierać nie zakaz, lecz nakaz budowy kotłowni lokalnych/. W zaskarżonej decyzji trafnie poza tym powiązano wymagania ustawowe ochrony interesu prawnego /art. 3 pkt 2, art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139/ z obowiązkiem przestrzegania przepisów prawa /por. art. 43 tej ustawy/, nie zaś uprawnień umownych. W okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniony był pogląd, że decyzja organu I instancji nie naruszała przepisów prawa ani ustaleń planu miejscowego, zatem nie można było odmówić inwestorowi ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W pełni uzasadnione było zatem utrzymanie tej decyzji w mocy, zaś kwestię nieistotną, czy nastąpiło to poprzez zastosowanie art. 138 § 3 pkt 1 czy pkt 3 k.p.a. w związku z sygnalizowaną na wstępie kwestią nieposiadania przez skarżącego legitymacją do złożenia odwołania. Z tego punktu widzenia omówione uchybienie procesowe organu odwoławczego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ w związku z art. 97 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/, orzeczono jak na wstępie.