II SA/Wr 1783/03

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA - Andrzej Cisek Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2005 r. sprawy ze skarg M.Z. i S. R. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi Uchwałą z dnia [...]r. Nr [...]Rada Miejska w S., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), odrzuciła m.in. zarzuty wniesione przez M. Z. i S. R., do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S.. W uzasadnieniu powyższej uchwały Rada Miejska w S. stwierdziła, iż ogólne przesłankami jakimi Miasto i Gmina S. kierowało się nie uwzględniając złożonych zarzutów wynikają z realizacji art. 1 ust. 2 oraz art. 18 ust. 2 pkt 2 i 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 19 i 20 ustawy o drogach publicznych (t.j. z 2002 r. Dz. U. Nr 71 poz. 838 ze zm.) a także art. 135 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627) i polegają na zapewnieniu funkcjonalnego i ekonomicznego zagospodarowania terenu, stworzeniu warunków dla ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, ochronie walorów krajobrazowych oraz ukształtowaniu nowych terenów w taki sposób, aby stanowiły obszar o pozytywnych walorach architektonicznych. Ustosunkowując się do zarzutu M. Z. sprzeciwiającego się ustaleniom planu (które nie przewidywały na jego nieruchomości zabudowy budynkami inwentarsko- składowymi) Rada wskazała, iż w zakresie zabudowy gruntów, o których orzekł (wyrokami z dnia 24 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2145 i II SA/Wr 2146) Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu kwestia jest bezsporna, a odnośnie pozostałych gruntów nie przewidziano zabudowy w związku z przyjętym na posiedzeniu komisji w dniach [...] i [...][...]r. zbiorowym protestem mieszkańców (45 osób) oraz protestami H. H., S. R. i D. O.. Rada Miejska w S. podniosła, iż protesty dotyczyły przeznaczenia działki położonej na zapleczu ul. P. pod zabudowę obiektami służącymi produkcji zwierzęcej. Odnosząc się do zarzutu S. R. wnoszącej o ponowne przeznaczenie działek nr [...],[...],[...],[...] i [...]na cele zabudowy mieszkaniowej Rada Miejska w S. wywiodła, iż w pierwszej redakcji projektu planu działki nr [...]i [...]zostały ujęte na cele zabudowy mieszkaniowej i oznaczone symbolami [...]i [...], jednak na etapie uzgadniania projektu planu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolne w/w działek, co wyklucza przeznaczenie tych działek na żądany przez S. R. cel. Rada dodała, iż działki nr [...] i [...]nie będące przedmiotem złożonego wniosku do projektu planu (art. 18 ust 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) nie mogły być brane pod uwagę w późniejszych rozstrzygnięciach projektu planu. Rada Miejska w S. skonstatowała w uchwale, iż projekt planu uzyskał wszelkie niezbędne pozytywne opinie i uzgodnienia, dotyczące wymienionych wcześniej rozwiązań planistycznych, a było to możliwe dzięki dostosowaniu się zapisami planistycznymi do wymogów przepisów ustaw wymienionych na początku uzasadnienia. Na powyższą uchwałę skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wnieśli M. Z. i S. R.. W uzasadnieniu swojej skargi M. Z. zarzucając naruszenie przez w/w uchwałę "swojego posiadanego i nabytego prawo własności oraz zasad współżycia społecznego" wniósł o "uchylenie krzywdzących go postanowień uchwały (§ 1 pkt 3)". Skarżący podniósł, iż prowadzi gospodarstwo rolne o obszarze 65 ha, którego główną produkcją jest produkcja tuczników, a mając na uwadze, że ustalenia planu nie przewidują na "pozostałym terenie" będących jego własnością nieruchomości zabudowy budynkami inwentarsko- składowymi "w rzeczywistości zablokowano mu dalszy rozwój gospodarczy, bowiem nie pozwoli mu się na dalszą budowę potrzebnych w hodowli budynków". Skarżący dodał, iż wśród tych "pozostałych gruntów" znajdują się również takie grunty, które są położone daleko od terenów aktualnej i przyszłościowej zabudowy mieszkaniowej i w przypadku perspektywicznej ich zabudowy budynkami inwentarsko- składowymi nie występowałyby ewentualne uciążliwości (np. nieprzyjemne zapachy) dla okolicznych mieszkańców. Konstatując skarżący nadmienił, iż prowadzone przez niego gospodarstwo rolne było stopniowo dzięki pracy i zaangażowaniu całej rodziny rozwijane oraz rozbudowywane i to z zachowaniem wszelkich obowiązujących przepisów administracyjnych (budowlanych, sanitarnych, itp.), w tej sytuacji stworzoną mu blokadą przyszłego rozwoju czuje się pokrzywdzony. Z kolei skarżąca S. R. w swojej skardze zarzucając Radzie Miejskiej w S. naruszenie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 17, 19 i 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazała, iż Rada Miejska w S. przy rozpoznaniu jej sprawy nie wzięła pod uwagę wszystkich okoliczności spraw, m.in. tego, iż zgodnie ze studium zagospodarowania przestrzennego dla Miasta i Gminy S. jej działki nr [...]i [...]są wskazywane jako tereny o wiodącej funkcji zabudowy mieszkaniowej, a nadto- teren sporny ma dostęp do pełnego uzbrojenia i jest położony blisko centrum miasta, w bezpośredniej styczności z osiedlem domów jednorodzinnych przy ul. P.. Dodała, iż można Burmistrzowi Miasta i Gminy S. postawić zarzut bezczynność, bowiem prawdopodobnie nie odwołał się od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którą to decyzją organ ten odmówił zgody na przeznaczanie nierolne gruntów kl. III. W odpowiedzi na skargi Rada Miejska w S.podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie wniosła o ich oddalenie. Odnosząc się do skargi M. Z.wskazała, iż złożony przez niego na piśmie w dniu [...]r. protest, w którym kwestionował przyjęte rozwiązania projektu planu w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem [...]i wnosił o ponowne przeznaczenie jego działek rolnych na cele gospodarstwa rolnego- hodowlanego, został zakwalifikowany jako zarzut. Dodała, iż skarżący został imiennie zawiadomiony o terminie sesji, na której Rada Miejska rozpatrywała jego zarzut. Wskazała nadto, iż na przyjęte ustalenia projektu planu dla terenu oznaczonego symbolem [...]i tym samym za odrzuceniem zarzutu skarżącego przemawiały następujące przesłanki: a/ skarżący M. Z. otrzymał możliwość rozbudowy istniejącego gospodarstwa rolnego na terenie oznaczonym symbolem [...] (Teren obsługi i produkcji rolnej [zwierzęcej]); b/ ujawniły się konflikty, wynikające ze złożonych do projektu planu wniosków stojących ze sobą w sprzeczności (sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i gospodarstwa hodowlanego); c/ brak spójności ze studium- teren objęty skargą jest przeznaczony w studium do zainwestowania o wiodącej funkcji mieszkaniowej; d/ zbiorowy protest mieszkańców (45 osób) oraz protest H. H., S. R. i D. O. dotyczący przeznaczenia działki położonej na zapleczu ul. P. pod zabudowę obiektami służącymi produkcji zwierzęcej Ustosunkowując się do zarzutów skargi S. R. Rada Miejska w S. wskazała, iż po dogłębnym przeprowadzonym przez Burmistrza i projektantów- urbanistów analiz ustaleń projektu planu w aspekcie zgłoszonych do planu wniosków oraz warunków przyrodniczych i przestrzennych, Burmistrz nie skorzystał z prawa złożenia od przedmiotowej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodała, iż na takie stanowisko złożyły się następujące aspekty: a/ ujawniły się konflikty, wynikające ze złożonych do projektu planu wniosków, stojących ze sobą w sprzeczności (sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i gospodarstwa hodowlanego); b/ występowanie gleb chronionych wysokiej III klasy bonitacyjnej; c/ położenie w otwartej przestrzeni rolnej (projektowana zabudowa narusza zasadę zwartości układów urbanistycznych); d/ wydłużenie procesu sporządzenia planu i jego uchwalenia, co byłoby niekorzystne dla gminy ze względu na opóźnienie rozpoczęcia planowanych inwestycji w oparciu o nowy plan. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej u.p.s.a. Jak wynika z treści art. 1 i art. 3 § 2 pkt 6 u.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w szczególności poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, w tym m.in. na uchwały wydawane na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W myśl art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169) jedynym kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest ocena pod względem zgodności z prawem. Zakreślone ustawowo granice kontroli tylko do kryterium legalności, nie pozwalają na badanie przez sąd administracyjny ani celowości, ani tym bardziej słuszności podjętej uchwały. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że poddanie kontroli Sądu zgodności z prawem uchwały odrzucającej zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, iż Sąd zobowiązany jest jedynie wypowiedzieć co do poprawności formalnej tego aktu, ewentualnie kwestionować brak lub niekompletność uzasadnienia w zakresie podstawy faktycznej i prawnej lub nieprawidłowości dotyczące doręczenia aktu. Badaniu w tym postępowaniu pod względem legalności podlega ponadto dochowanie przez organy gminy ustanowionej w ustawie procedury planistycznej prowadzącej do opracowania projektu planu (skoro wskutek odrzucenia zarzutu z reguły uchwalony plan będzie zawierał zaskarżony fragment projektu planu), a przede wszystkim oceniana jest kwestia, czy naruszenie przez przyszły plan interesu prawnego wnoszącego zarzut (uzasadniające jego legitymację do zaskarżenia uchwały) połączone jest z naruszeniem prawa w znaczeniu przedmiotowym. Sąd nie jest natomiast w tym postępowaniu uprawniony do ingerowania w treść merytoryczną planu zagospodarowania przestrzennego, w jego założenia funkcjonalne i gospodarcze (zob. wyrok NSA z 21 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 683/99, LEX nr 48193). Istotne w rozpoznawanej sprawie jest, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 4 ust. 1 statuuje obowiązek gminy ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, kwalifikując go jako zadanie własne tej jednostki samorządu terytorialnego. Podkreśla się przy tym znaczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego i uprawniania do samodzielnego decydować o sposobie zagospodarowania terenu znajdujących się w zakresie terytorialnym danej gminy, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy (plan szczegółowy) czy też postanowienia ogólne (plan ogólny) dla poszczególnych terenów (art. 10 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy). Ramy tego władztwa wyznaczone są przez powinność wszechstronnego rozważenia interesu publicznego i prywatnego oraz należytego uzasadnienia dla wybranego wariantu rozwiązania planistycznego. Przyznana gminie swoboda w ustalaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu ograniczona jest zatem zarówno powinnością przestrzegania sformalizowanej procedury (art. 6 i art. 18 cyt. ustawy) jak i przestrzegania ustaw szczególnych oraz uwzględnienia ustanowionych warunków lub wymagań (art. 1 ust. 2, art. 2 ust.1, art. 9, art. 10 powołanej ustawy). Tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązanie mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Szczególnym środkiem rozstrzygania konfliktów na etapie tworzenia planu jest instytucja rozpoznawania zarzutów wnoszonych do projektu planu przewidziana w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać przy tym należy, iż rada gminy rozpatrując zarzuty do projektu planu może odrzucić zarzuty, a jedynym punktem dyscyplinującym ją w tym zakresie jest obowiązek umieszczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego o jakim mowa w art. 24 ust. 3 powołanej ustawy. Natomiast Sąd nie może wchodzić w głąb uzasadnienia przedstawionego w uchwale o odrzuceniu zarzutów i rozważać samą zasadność ich odrzucenia. Sąd musiałby wtedy poddać analizie sam tekst wyłożonego projektu planu i treść interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego zarzut. W takiej sytuacji Sąd musiałby wejść w obręb merytorycznych zagadnień planistycznych i objąć swoim badaniem zawartość stosunku prawnego łączącego autora zarzutu z organem planistycznym. Jednakże granice wyżej wskazanego kryterium legalności sprawiają, iż Sąd nie może wkraczać w ocenę celowości czy też słuszności działania administracji i w zasadzie nie może wydawać rozstrzygnięć merytorycznych. W świetle powyższych ustaleń, stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała nie narusza powszechnie obowiązujących norm prawa. W sprawie spełnione zostały wymogi zakreślone w art. 24 § 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż odrzucenie zarzutów nastąpiło w formie uchwały, zaś sama uchwała zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne spełniające ustawowe wymogi. W uzasadnieniu skarżonej uchwały Rada szczegółowo ustosunkowała się do zgłoszonych zarzutów, wskazując jakimi przesłankami się kierowała przyjmując w projekcie planu ustalenie w zakresie gruntów stanowiących własność skarżących. Równocześnie w uzasadnieniu przedmiotem uchwały Rada wskazała powody tak faktyczne jak i prawne, które uniemożliwiają uwzględnienie wniosków zgłaszanych przez skarżących odnośnie przeznaczenia spornych gruntów. W orzecznictwie sądownictwa administracyjnego przyjęte zostało, iż do uznania zarzutu lub skargi nie jest wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich skarżącego. Rada Gminy ma prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa. Musi przy tym kierować się interesem ogółu mieszkańców gminy, względami celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w powołanej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyrok NSA z 7 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 1590/98, LEX nr 48215). Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że jeśli wprawdzie ustalenia projektu planu naruszają interes prawny skarżącego M. Z., lecz są zgodne z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego Gminie S. władztwa planistycznego. Twierdzenia skarżącego, iż ustalenia przedmiotowego planu są dla niego niekorzystne przede wszystkim ze względów przyszłych, potencjalnych potrzeb ekonomicznych (rozszerzenie prowadzonej działalności hodowlanej), nie może być przez Sąd brana pod uwagę z tej to przyczyny, że wprawdzie ustalenia tegoż planu ograniczają skarżącego w jego prawach właścicielskich, ale ograniczenie to- jak wskazuje zgromadzony w sprawie materiał- są niezbędne dla osiągnięcia celów zbiorowych przyjętych w studium zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S. (uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r., nr [...]), które to studium sporne tereny przewiduje na inwestycje o wiodącej funkcji mieszkaniowej. Również jako spełniające ustawowe wymagania należy ocenić uzasadnienie skarżonej uchwały w zakresie odmowy uwzględnienia zarzutów jakie postawiła projektowi planu S. R. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz.78 ze zm.) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III (jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha) - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Bezspornym w sprawie jest, iż Burmistrz Miasta i Gminy S. składając w dniu [...] r. wniosek do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III na terenie miasta S. (w tym także gruntów skarżących) działał w interesie mieszkańców Gminy S. i dopełnił należycie wszystkich proceduralnych obowiązków w tym zakresie. Negatywna decyzja Ministra odnośnie wyłączenia z produkcji rolnej gruntów skarżącej była, zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dla organu planistycznego wiążąca w zakresie ustaleń planu odnośnie przedmiotowych gruntów. Rzeczywiście istniała możliwość kwestionowania tej decyzji na podstawie art. 127 § 3 kpa, jednakże - zdaniem Sądu - wskazane w odpowiedzi na skargę przesłanki jakimi kierował się organ nie wnioskując o ponowne rozpatrzenie sprawy są wiarygodne i przekonujące. Z akt sprawy wynika również jednoznacznie, iż przy sporządzaniu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy samorządowe w pełni przestrzegały zasad zapisanych w art. 18 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do procedury sporządzenia planu. W tym stanie rzeczy Sąd nie mógł uwzględnić skarg z braku uzasadnionych ku temu podstaw i w konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargi podlegają oddaleniu.