II SA/Wr 1791/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Idczak Po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2004 r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w O. z dnia [...], nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości 3. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej na rzecz skarżącego A. P. kwotę 10,- (dziesięć) złotych, tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 97/99 uchylono decyzję Dyrektora Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w O. z dnia 17 grudnia 1998 r. i poprzedzającą decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w O. z dnia 24 września 1998 r. wstrzymującą skarżącemu – funkcjonariuszowi służby więziennej A. P. wypłatę równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W uzasadnieniu wyroku wywiedziono, że przyjęte przez organy jako podstawa prawna przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom służby więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. Ministra Sprawiedliwości nr 2, poz. 9) nie mogły stanowić w świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji RP podstawy działania organów wobec jednostki. Tym samym wydając decyzję w przedmiocie wstrzymania równoważnika pieniężnego organy powinny rozpatrzyć sprawę tylko w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o służbie więziennej. Powinny ponadto wziąć pod uwagę i tę okoliczność, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja z dnia 16 sierpnia 1995 r., mocą której równoważnik taki skarżącemu przyznano. Zwrócono też uwagę, że nawet gdyby rozpatrywać sprawę na gruncie § 7 ust. 2 przywołanego rozporządzenia, to przepis ten w sposób taksatywny wymienia przypadki wstrzymania wypłaty przedmiotowego równoważnika i tylko w tych ściśle określonych sytuacjach może mieć miejsce ewentualne wstrzymanie wypłaty przedmiotowego świadczenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w O., działając na podstawie art. 89 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. nr 61, poz. 283 ze zm.) i art. 336 Kodeksu cywilnego stwierdził, że skarżący utracił prawo do pobierania równoważnika z dniem 1 września 1996 r. W uzasadnieniu podniesiono, że A. P. mieszkał od 24 czerwca 1986 r. w spółdzielczym lokalu mieszkalnym w O. przy ul. [...], na podstawie decyzji o zezwoleniu na dokonanie zamiany i o przydziale lokalu mieszkalnego. Głównym najemcą mieszkania jest K. W. - konkubina A. P., natomiast strona wymieniona jest w decyzji jako osoba uprawniona do zajmowania lokalu. W mieszkaniu tym A. P. został zameldowany na stałe 19 maja 1995 r. W dniu 13 października 1993r. otrzymał przydział mieszkania w K. przy ul. [...], natomiast od dnia 14 stycznia 1994 r. na podstawie decyzji Naczelnika Rejonowego Aresztu Śledczego w O. pobierał równoważnik za brak mieszkania, ze względu na odległość miejsca zamieszkania od miejsca pełnienia służby. Po przedłożeniu raportu o przeprowadzeniu się w dniu 19 maja 1995 r. do [...] na pobyt stały, wypłatę równoważnika z tytułu braku mieszkania wstrzymano. Na podstawie decyzji Naczelnika Aresztu Śledczego w O. z dnia 16 sierpnia 1995 r. równoważnik za brak mieszkania przyznano ponownie od 01 sierpnia 1995 r. Zgodnie z przepisem art. 89 ust. l ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej równoważnik z tytułu braku mieszkania przysługuje funkcjonariuszowi służby stałej, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny określeni w art. 86 nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Równoważnik za brak mieszkania nie ma charakteru samoistnego, jest on substytutem uprawnienia do lokalu mieszkalnego (art. 85 ust. 1 ), którego Służba Więzienna nie ma możliwości zrealizować funkcjonariuszowi, a do równoważnika takiego nie ma prawa funkcjonariusz posiadający lokal mieszkalny, niezależnie od źródła jego pochodzenia. W ustawie o Służbie Więziennej nie zdefiniowano pojęcia "posiadania", ustawodawca uczynił to wcześniej w innym akcie prawnym powszechnie obowiązującym tj. kodeksie cywilnym w art. 336, w którym to przepisie zawarto definicję "posiadania" jako stan władztwa nad rzeczą. Posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Ustawodawca przyznając funkcjonariuszom Służby Więziennej substytucyjne prawo do równoważnika z tytułu braku mieszkania, celowo w przepisach ustawy posługuje się pojęciem "posiadanie lokalu mieszkalnego" a nie pojęciem "tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego". Intencją ustawodawcy wprowadzającego prawo do równoważnika z tytułu braku mieszkania była faktyczna pomoc funkcjonariuszom będącym w trudnej sytuacji mieszkaniowej, a trudno byłoby za taką uznać sytuację mieszkaniową A. P. Strona nie posiadając własnego tytułu prawnego do lokalu, w którym mieszka, ma prawo do władania tym lokalem tak samo jak najemca, gdyż został uwidoczniony w tytule prawnym głównego najemcy jako osoba uprawniona do zamieszkiwania w tym lokalu przez czas nieoznaczony i bez jakichkolwiek ograniczeń. Taka osoba znajduje się w sytuacji posiadacza zależnego (władającego lokalem jak główny najemca) i nie spełnia przesłanek z art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej uprawniających do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego. W odwołaniu zarzucono, iż w obrocie pozostaje decyzja ostateczna, którą przyznano stronie równoważnik i bez jej uchylenia świadczenie winno być nadal wypłacane. Decyzją z dnia [...], nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA i przepisach przywołanych przez organ I instancji, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podnosząc, że w odwołaniu nie wniesiono dodatkowych okoliczności, a w postępowaniu administracyjnym wyeliminowano "uchybienia zawarte w wyroku NSA ..."). W skardze A. P. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucając, że są one sprzeczne z art. 89 ust. 3 i art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o służbie więziennej i nie uwzględniają wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2000 r. W świetle regulacji art. 86 ustawy nie posiada on lokalu mieszkalnego, gdyż powierzchnia posiadanego lokalu nie odpowiada normom przewidzianym dla osoby samotnej. Zarzucił ponadto błędną wykładnię pojęcia posiadania lokalu. Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe argumenty, podkreślając, iż unormowania ustawy o służbie więziennej przyznające prawo do równoważnika z tytułu braku mieszkania dotyczą osoby nie posiadającej mieszkania, a nie osoby nie posiadającej tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy). Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały w następstwie uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 grudnia 2000 r., sygn. II SA/Wr 97/99, poprzedniej decyzji o wstrzymaniu wypłaty równoważnika pieniężnego z dniem 1 września 1998 r. Przesłanką tego uchylenia był zarzut wydania decyzji w oparciu o przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. Min. Sprawiedliwości Nr 32, poz. 9), które w świetle art. 87 Konstytucji nie należą do prawa powszechnie obowiązującego, co powodowało, iż organy winny rozpatrywać sprawę wstrzymania równoważnika pieniężnego tylko w oparciu o przepisy ustawy o Służbie Więziennej. Ponadto Sąd, podkreślając, iż w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o przyznaniu skarżącemu równoważnika za brak mieszkania i sprawa dotyczy wstrzymania, a nie przyznania tego świadczenia, wskazał, iż w zaskarżonej decyzji nie powołano się na żaden z enumeratywnie wymienionych w § 7 ust. 2 zarządzenia przypadków dotyczących wstrzymania wypłaty równoważnika. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W sprawie stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania sądowo - administracyjnego jako materialnoprawna podstawa decyzji administracyjnych, wydanych przez organy obydwu instancji, podane zostały przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., nr 207, poz. 1761 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Stosownie do treści art. 89 ust. 1 powołanej ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, do których należą małżonek, wspólnie zamieszkujące z funkcjonariuszem i pozostające na jego utrzymaniu niepełnoletnie bądź uczące się dzieci oraz rodzice, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenia ma okoliczność, że prawomocną decyzją z dnia 16 sierpnia 1995 r. A. P. został przyznany równoważnik pieniężny za brak mieszkania. Podkreślić należy, że ta decyzja ma charakter decyzji konstytutywnej i kształtuje bezpośrednio sytuację prawną funkcjonariusza służby więziennej, przyznając prawo do pobierania świadczenia pieniężnego. Jest zatem decyzją, na mocy której strona nabyła prawo. Strona musi jednak realizować swoje uprawnienia zgodnie z prawem, dlatego organy wydające decyzję mają kompetencje do kontroli realizacji tych decyzji. Takie możliwości zostały ustanowione m.in. w przepisach zawartych w rozdziale 13 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej KPA, przy czym zgodnie z art. 163 KPA uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo, może nastąpić w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż przewidziane w rozdziale 13 KPA, jeżeli przepisy szczególne taką możliwość przewidują. Postępowanie przewidziane w art. 163 KPA (podobnie jak postępowania oparte o przepisy art. 154, 155 i 161 KPA) jest postępowaniem zwykłym i dotyczy wzruszenia decyzji niewadliwie wydanej, w odróżnieniu od postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, opartych o przepisy art. 145 w zw. z art. 151 KPA, a także w trybie art. 156-158 KPA. Jak podkreślił Sąd Najwyższy w uchwale całej Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 15 grudnia 1984 r. III AZP 8/83 (OSNC z 1985 r., nr 10, poz. 143) wprowadzenie w KPA możliwości ponownego zajęcia się sprawą rozstrzygniętą przez organ administracyjny decyzją ostateczną i niewadliwą jest na pierwszy rzut oka sprzeczne z zasadą, trwałości i stabilności decyzji, jednak za takim rozwiązaniem przemawiają doniosłe względy, w tym między innymi fakt, że po wydaniu decyzji mogą powstać takie okoliczności faktyczne, przy których wykonanie decyzji spowodowałoby znaczne szkody społeczne. Decyzja wydana w wyniku takiego postępowania, będącego postępowaniem nowym, jest decyzją nową, wydaną w nowej sprawie. O ile KPA przywiązuje skutki prawne do samego faktu nabycia prawa z decyzji, o tyle przepisy szczególne wiążą kwestię wzruszenia decyzji z realizacją konkretnych praw nabytych z decyzji. Czynnikiem określającym zasady i zmiany uchylenia decyzji w sytuacjach objętych przepisem art. 163 KPA jest realizacja praw nabytych. Dlatego zmiana lub uchylenie decyzji może nastąpić w przypadku obiektywnej zmiany okoliczności faktycznych istotnych dla realizacji przez strony praw nabytych z decyzji albo nieprawidłowego korzystania przez strony z praw nabytych lub zaniechania ich realizacji. Zważywszy, że zgodnie z wiążącym poglądem prawnym wyrażonym we wspomnianym wyroku NSA oraz wobec braku w dacie wydania zaskarżonej decyzji, innych przepisów wykonawczych, sprawa mogła być rozpatrywana jedynie w oparciu o przepisy ustawy o Służbie Więziennej. Należało przyjąć, że prawo do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego istnieje wówczas, gdy funkcjonariusz służby więziennej spełnia przesłanki określone ustawą, o Służbie Więziennej, a w szczególności art. 89 tej ustawy, a zatem jeśli ani on sam ani członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Okoliczność, czy funkcjonariusz służby więziennej posiada nadal uprawnienia do pobierania równoważnika, czy też je utracił, może być zatem przedmiotem badania organu decydującego w sprawach równoważnika za brak lokalu i zostaje skonkretyzowana w decyzji kończącej to postępowanie, która potwierdza (lub nie) utratę uprawnień. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że utrata uprawnień do pobierania omawianego świadczenia nie powoduje jednak automatycznie z mocy prawa wstrzymania wypłaty równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. Decyzja zatem jest tym aktem, który stwierdza, że funkcjonariusz służby więziennej utracił uprawnienia do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i nie może go otrzymywać. O ile więc organ orzekający w sprawie ustali w sposób nie budzący wątpliwości, że funkcjonariusz służby więziennej utracił uprawnienia do dalszego pobierania równoważnika to winien w rozstrzygnięciu decyzji dać temu wyraz i jednocześnie orzec o wstrzymaniu wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przyznanego wcześniejszą decyzją. Wskazywany wyżej konstytutywny charakter decyzji przyznającej równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania przesądza o tym, że i utrata przyznanego nią świadczenia musi nastąpić również w tej samej formie, czyli w drodze decyzji konstytutywnej orzekającej o utracie czy cofnięciu praw nabytych inną decyzją (por. wyrok Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. OSA 8/01 (ONSA z 2002 r,. nr 3, poz. 95). Jeżeli funkcjonariusz utracił uprawnienie do równoważnika pieniężnego, to decyzja orzekająca o jego utracie powoduje, że decyzja przyznająca poprzednio funkcjonariuszowi to uprawnienie przestaje wywoływać skutki prawne. Cechą charakterystyczną konstytutywnych aktów administracyjnych jest w szczególności to, że działają, ze skutkiem ex nunc (od teraz). Mogą, one zmienić zakres praw i obowiązków stron tylko na przyszłość, to jest od daty ich uprawomocnienia się. Z mocą, wsteczną działa jedynie stwierdzenie nieważności decyzji kończące postępowanie wszczęte i prowadzone w trybie szczególnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej decyzji należało stwierdzić, że brak było podstaw do orzekania o utracie przez A. P. prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania za okres wsteczny, tj. z dniem 1 września 1996 r. Ponadto zwrócić należy również uwagę na fakt, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego narusza treść art. 107 § 3 KPA, albowiem poza nielogicznym stwierdzeniem, że organ pierwszej instancji wyeliminował w swej decyzji "uchybienia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego", nie zawiera ono ani uzasadnienia prawnego ani uzasadnienia faktycznego. Nie zasługuje przy tym na aprobatę cywilistyczna wykładnia pojęcia posiadanie mieszkania przez funkcjonariusza służby więziennej, użytego przez ustawodawcę w art. 89 ustawy, zgodnie z którym funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, określeni w art. 86, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. W przypadku, gdy ustawodawca nie określił bliżej tego pojęcia nie jest dopuszczalne sięganie do definicji wynikających z innych aktów prawnych, do których ustawodawca nie odsyła w sposób wyraźny, a należy raczej badać potoczny sens tego słowa. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego pod red. M. Szymczaka, wyd. PWN Warszawa 1984, podstawowym pojęciem wyrazu "posiadanie" jest "mieć coś jako swoją własność, być właścicielem czegoś". W przypadku posiadania mieszkania wystarczającą przesłanką uznania konkretnej osoby jako posiadacza wydaje się być posiadanie przez taką osobę tytułu prawnego do tego mieszkania, w żadnym zaś wypadku nie będzie to faktyczne użytkowanie lokalu, do którego osoba taka nie posiada żadnego tytułu. Okoliczności związanych z posiadaniem lub nie posiadaniem przez skarżącego tytułu prawnego do zajmowanego lokalu organy nie wyjaśniły, nie przesłuchały na tę okoliczność strony i nie zebrały odpowiedniej dokumentacji. Powoływanie się na zapis decyzji o przydziale lokalu na rzecz K. W. z 1986 r. nie jest wystarczający, a stan faktyczny należy każdorazowo zweryfikować na dzień wydania decyzji. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135, 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.