II SA/Wr 18/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Magdalena Dworszczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi M. I. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla budynku usługowego z mieszkaniami apartamentowymi i garażem podziemnym I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody, na rzecz strony skarżącej kwotę 757 złotych (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Nr [...]Prezydent W. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm./ zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. I. Spółce z o.o. z siedzibą przy ul. Św. A. [...] we W. pozwolenia na budowę budynku usługowego z mieszkaniami apartamentowymi i garażem podziemnym zlokalizowanym na pl. M. B. we W. z wyłączeniem przyłącza ciepłowniczego i energetycznego. W osnowie decyzji orzekający organ administracji architektoniczno-budowlanej ustalił: szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, terminy rozbiórki istniejących obiektów i szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie, a ponadto zamieścił pouczenie o konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie oraz pouczenie o obowiązkach kierownika budowy. W uzasadnieniu decyzji Prezydent W. podał m.in., że wniosek, na podstawie którego wszczęto postępowanie w sprawie złożony został przez pełnomocnika inwestora w dniu [...] i uzupełniony w dniu [...] Organ wskazał również, że przedmiotowy projekt uzyskał wszystkie wymagane uzgodnienia właściwych jednostek, zatem wniosek zasługiwał na uwzględnienie. Odwołanie od opisanej powyżej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "W. D." zarzucając w nim organowi pierwszej instancji całkowite pominięcie przy orzekaniu dobra członków spółdzielni. Wyjaśniła przy tym, że poprzez realizację inwestycji mieszkańcy zostaną całkowicie pozbawieni miejsc parkingowych i nastąpi zacienianie budynku spółdzielni. W odwołaniu podniesiono również, że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego i błędnie zakwalifikowane jako zabudowa uzupełniająca, a zaprojektowanemu wjazdowi i wyjazdowi z garażu podziemnego zarzucono znaczną uciążliwość dla mieszkańców spółdzielni wynikającą z istniejącego zagospodarowania terenu. Wskazano też na niewłaściwe oznaczenie drogi przeciwpożarowej, brak adresu inwestycji i brak numeru ewidencyjnego działek. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 82 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył w pełnym brzmieniu przepis art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, wcześniej powoływanej, a następnie – odnosząc się do wynikającego z pkt 1 tego przepisu wymogu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wyjaśnił, że część kubaturowa inwestycji zlokalizowana jest na działkach nr [...], nr [...] i nr[...], AM-[...] obręb P. G., położonych na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru K. M. we W. – część [...], uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] Nr [...]/Dz. Urz. Woj. D. Nr [...] poz. [...]i poz.[...], ze zm./. Teren ten oznaczony jest na rysunku planu symbolem B11UP,P, przy czym zgodnie nomenklaturą określoną w tekście planu /§ 4 ust. 2 pkt 1-3 tekstu planu/, symbol ten złożony jest kolejno z określeń o następującym znaczeniu: 1) odniesienie do obszaru polityki przestrzennej wg rozdziału 3, 2) numer terenu, 3) określenie podstawowego przeznaczenia terenu według rozdziału 4. Teren oznaczony symbolem B11UP,P, określał będzie zatem, iż teren ten położony jest w obszarze rozwoju miasta monumentalnego, posiada nr 11, i stanowi teren usług komercyjnych z zakresu użyteczności publicznej z parkowaniem, z uwzględnieniem dostępności publicznej tego parkowania /§ 25 ust. 1 pkt 2 oraz § 38 ust. 1 oraz ust. 4/. Przy czym w § ust. 2 tekstu planu wskazano, że lokalne warunki zagospodarowania ustalone w poszczególnych obszarach polityki przestrzennej, w tym określenie zasad jako działań podstawowych i ustaleń jako działań szczegółowych, obowiązują łącznie z przeznaczeniem dla określonego terenu oznaczonego na rysunku planu. Zgodnie z zapisami planu /§ 27 ust. 1 - rozdział 3 uchwały/, w celu uzyskania charakteru i skali wielkomiejskiego centrum W., wyznacza się obszar rozwoju miasta monumentalnego obejmujący kwartały oznaczone na rysunku planu literą B, jako rozwinięcie historycznych idei rozwoju miasta nad rzeką. W rozpatrywanej strefie działaniem podstawowym w obszarze B jest: 1) utrzymanie układu urbanistycznego ulic i placów oraz uzyskanie nowych wartości przestrzennych, poprzez współczesną architekturę o cechach indywidualnych, wynikających z lokalizacji w sąsiedztwie O. oraz staromiejskiej sylwety miasta, 2) powiązanie przestrzenne obszaru z dzielnicą i miastem, poprzez kontynuację i dopełnienie układu urbanistycznego, a w szczególności poprzez bulwary nadrzeczne przy kwartałach B9, B10, B11 oraz wyznaczone przejścia w kwartale B12. Natomiast działania szczegółowe w obszarze B określone są w § 27 ust. 3-4 /rozdział 3/ tekstu planu, który między innymi ustala realizację zabudowy o funkcji usług komercyjnych z zakresu użyteczności publicznej, z usługami kultury oraz publicznie dostępnym parkingiem, z zachowaniem wskaźnika, o którym mowa w § 38 ust. 4. W § 30 ust. 1 pkt 3 (rozdział 4) tekstu planu ustalono podstawowe funkcje obszarów planu - między innymi usługi z zakresu użyteczności publicznej, w tym komercyjne -jako wielkomiejskie zespoły wielofunkcyjne, a w § 36 pkt 2 w związku z § 3 pkt 3 lit b tekstu, dla terenów zabudowy, jako kwartałów śródmiejskiej zabudowy usług z zakresu użyteczności publicznej, ustala się przeznaczenie podstawowe, terenu oznaczonego UP, UN, A, P, jako teren usług z zakresu użyteczności publicznej. Natomiast § 38 /rozdział 4/ tekstu planu określa przeznaczenie terenu UP, P na teren usług komercyjnych z zakresu użyteczności publicznej z parkowaniem, z uwzględnieniem dostępności publicznej tego parkowania. Przy czym na terenie UP ustala się podstawowe funkcje: usługi wyłącznie nieuciążliwe dla terenu śródmiejskiego, w szczególności wyspecjalizowane usługi komercyjne o znaczeniu miejskim, o wysokim standardzie użytkowym, intensywnym wykorzystaniu terenu i szerokiej ofercie w zakresie usług dla dużej liczby klientów, w formie zabudowy wielofunkcyjnej. Dopuszcza się funkcje uzupełniające jako wbudowane, w szczególności: 1) mieszkania o charakterze apartamentowym powyżej pierwszej kondygnacji, 2) lokale biurowo-usługowe, 3) administracja, z wyłączeniem pierwszej kondygnacji, 4) finanse i obsługa firm, 5) zaplecze hotelowo-konferencyjne. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że dokonując weryfikacji projektu budowlanego z ustaleniami planu w powyższym zakresie, stwierdził niezgodność inwestycji w zakresie spełnienia wymogu przeznaczenia podstawowego terenu oznaczonego symbolem B11UP,P. W rozpatrywanej sprawie zaprojektowano garaż na trzech kondygnacjach podziemnych /o powierzchni użytkowej 9717,02 m2/, usługi komercyjne na poziomie pierwszej kondygnacji - parteru (o powierzchni użytkowej 908,41 m2) typu: gabinet lekarski, gabinet masażu, gabinet odnowy biologicznej, salon fryzjerski, salon piękności, fitness, kancelaria prawnicza, kancelaria notarialna, agencja turystyczna, pracownia projektowa, szkoła języków obcych, agencja pośrednictwa pracy, studio fotograficzne, agencja reklamowa, biuro nieruchomości, usługi z zakresu doradztwa/konsultingu, usługi z dopuszczeniem handlu oraz gastronomii, na kondygnacjach od drugiej do piątej: 68 mieszkań apartamentowych /jedno-, dwu-, trzy-, cztero-, pięcio- lub sześciopokojowe o łącznej powierzchni użytkowej 54441,98 m2/ oraz nazwane w projekcie jako "usługa komercyjna" – 72. mieszkania o łącznej powierzchni użytkowej 5489,02m2. Organ orzekający przywołał w tym miejscu definicję mieszkania określoną w art. 3 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm./, przez które należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. W rozpatrywanej sprawie każde z owe 72 mieszkań, nazwanych w projekcie "usługą komercyjną" spełnia powyższą definicję. Organ uznał również, że wskazać należy, iż akty wykonawcze do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, która określa między innymi zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań /art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy/, posługują się pojęciami zabudowy mieszkaniowej i zabudowy usługowej, a pojęcia te nie są tożsame, chociaż może funkcjonować zarówno zabudowa usługowo-mieszkalna czy też zabudowa mieszkalno-usługowa /w zależności od przewagi powierzchni danej funkcji/. W ocenie Wojewody w rozpatrywanej sprawie, nie można zgodzić się, iż owe 72 mieszkania nazwane w projekcie "usługą komercyjną", stanowią rzeczywiście powierzchnię usługową, a nie powierzchnię mieszkalną. W konsekwencji zatem zaprojektowana część kubaturowa inwestycji obejmuje swym zakresem: garaż z dostępem publicznym na trzech kondygnacjach podziemnych, usługi komercyjne na parterze budynku oraz łącznie 140. jedno-, dwu-, trzy-, cztero-, pięcio- lub sześciopokojowych mieszkań zlokalizowanych na pięciu kondygnacjach. Organ orzekający zwrócił przy tym uwagę, że biorąc pod uwagę proporcje powierzchni użytkowej poszczególnych przeznaczeń /funkcji/ określonych części zaprojektowanego budynku należy stwierdzić, że w zasadzie obiekt ten stanowi zabudowę mieszkalno-usługową. Ponadto wskazał, iż nie dokonując nawet oceny zgodności z planem zaprojektowanych na parterze "usług komercyjnych z zakresu użyteczności publicznej, z usługami kultury", a w tej materii pozostają pewne wątpliwości, organ stwierdził, iż lokalizację przedmiotowej zaprojektowanej zabudowy mieszkalno-usługowej, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidziano na zupełnie innym obszarze, niż objęty planowanym zainwestowaniem, a mianowicie w obszarze rehabilitacji zabudowy śródmiejskiej - oznaczony A. Organ badając przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany w dalszej kolejności stwierdził, iż nie wykazano w sposób jednoznaczny, iż projekt ten spełnienia wymagania § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczącego wymaganych odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, umożliwiających naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, a także § 60 tego rozporządzenia, dotyczącego wymaganego czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych. Przedstawiony w projekcie budowlanym rysunek pt. "Linijka słońca, przesłanianie", nie wyklucza wątpliwości w tych kwestiach, bowiem podanie graficzne na jednym rysunku, bez słowa komentarza, co do problematyki przesłaniania i nasłonecznienia, powoduje, że nie jest ona w całości czytelna. Przy czym należy wskazać, iż kwestie przesłaniania i nasłonecznienia nie zostały przeanalizowane w odniesieniu do wszystkich zaprojektowanych mieszkań. W ocenie organu, z punktu widzenia lokalizacji inwestycji w bliskim sąsiedztwie koryta rzeki O. oraz planowanej budowy trzykondygnacyjnego garażu podziemnego, istotne byłoby, aby projekt budowlany zawierał wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych, zgodnie z wymaganiami art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego podstawowe postępowanie wyjaśniające prowadzi organ wydający decyzję, a organ odwoławczy może przeprowadzić postępowanie uzupełniające albo zlecić je organowi, który wydał decyzję. Nie może natomiast prowadzić postępowania od nowa i wydawać decyzji z odmiennym uzasadnieniem, ponieważ narusza to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ wskazał ponadto, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała M. I. spółka z o.o. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi działające imieniem Spółki pełnomocnik – radca prawny K. P. – W. zarzuciła zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotowy projekt budowlany nie jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 i art. 29 ust. 4 ustawy – Prawy budowlane oraz przepisów § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że inwestor nie wykazał w sposób jednoznaczny, iż projekt spełnia wymagania wskazanych przepisów tego rozporządzenia /przy jednoczesnym braku stwierdzenia przez organ, że projekt tych wymagań nie spełnia/; - naruszenie przepisu art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotowy projekt budowlany nie zawiera wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, w sytuacji, w której projekt w sposób oczywisty zawierał te wyniki i warunki; - naruszenie przepisu art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji nie może zostać wydane w sytuacji, w której inwestor spełnił wszystkie wymagania z art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane; - naruszenie przepisów proceduralnych tj. : art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik Spółki uznała, że zaskarżona decyzja jako rażąco sprzeczna z przepisami prawa materialnego, a nadto podjęta niezgodnie z przepisami proceduralnymi nie może się ostać w obrocie prawnym. W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej przedstawiła szczegółową argumentację – z wykorzystaniem orzecznictwa sądowoadministracyjnego – mającą na celu wykazanie zasadności zarzutów, stanowiących podstawę skargi. Wskazała m.in. na konieczność odwołania się przy wyjaśnianiu pojęcia "usługi komercyjne z zakresu użyteczności publicznej", którego plan miejscowy obowiązujący na terenie zainwestowania nie definiuje, do zapisu art. 9 ust. 4 ustrojowej ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisu § 3 pkt 6 powoływanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Dokonując analizy ich treści oraz dodatkowo analizy zapisu § 38 ust. 2 planu miejscowego pełnomocnik skarżącej spółki stwierdziła, że wszystkie założenia przyjęte w tych przepisach spełnia projekt budowlany zatwierdzony decyzją organu pierwszej instancji wydaną w tej sprawie. Ponadto wyjaśniła również - posługując się danymi zawartymi w projekcie, że funkcja usługowa stanowi ponad 50% powierzchni użytkowej projektowanego budynku, natomiast powierzchnia usługowa przeznaczona na usługi komercyjne wynosi 73,64% całkowitej powierzchni użytkowej budynku, przy uwzględnieniu powierzchni garażu podziemnego, który ze względu na publiczną dostępność będzie realizował usługę z zakresu użyteczności publicznej. W tym kontekście pełnomocnik inwestora podkreśliła w sposób kategoryczny, że o przeznaczeniu inwestycji decyduje inwestor, a organ nie ma żadnej kompetencji do wkraczania w sferę decyzyjności inwestora i nie może dowolnie uznać, iż przeznaczenie inwestycji określone wprost przez inwestora w rzeczywistości stanowi inne przeznaczenie przez inwestora nie wyrażone i nie zamierzone. Wskazała jednocześnie, że przeznaczenie inwestycji określone w projekcie budowlanym determinuje sposób użytkowania obiektu już po jego wybudowaniu i istnieją instrumenty prawne określone w przepisach art. 59 a ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, które umożliwiają właściwym organom weryfikowanie prawidłowości działań inwestora w tym zakresie. W ocenie pełnomocnika spółki stwierdzenie organu odwoławczego, że inwestor będzie realizował zabudowę mieszkalno-usługową, a nie – jak wynika z projektu budynek usługowy z mieszkaniami apartamentowymi nie znajduje żadnego uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy i stanowi niedopuszczalną ingerencję w zamierzenia inwestora. Błędne jest również – zdaniem pełnomocnika – twierdzenie organu, że projektowany budynek mógłby być realizowany w obszarze rehabilitacji zabudowy śródmiejskiej oznaczonym w planie miejscowym literą "A", a zatem organ nie miał żadnych podstaw do uznania, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenia organu w tym zakresie stanowią nie tylko rażące naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, ale również noszą znamiona niedopuszczalnej dowolności i arbitralności organu przy ocenie stanu faktycznego sprawy, co stanowi oczywiste naruszenie zasad postępowania administracyjnego, a szczególnie przepisów art. 11 i art. 80 kpa. Odnosząc się do uwag organu odwoławczego dotyczących niespełnienia przez przedmiotową inwestycję warunków określonych w przepisach § 13 i § 60 powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pełnomocnik strony skarżącej oświadczyła w uzasadnieniu skargi, że projekt jest całkowicie zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, a kwestie związane z nasłonecznieniem i przesłanianiem zostały w sposób nie budzący wątpliwości ukazane na rysunku, zamieszczonym w projekcie /str. 146, t. I/, na którym projektant w sposób jasny i czytelny zobrazował czas nasłonecznienia sąsiednich budynków oraz kwestie przesłaniania, uwzględniając wszystkie parametry wskazane w przepisach § 13 i § 60 wskazanego powyżej aktu wykonawczego. W tym kontekście pełnomocnik spółki wyjaśniła dodatkowo, że oczywistym jest, iż to projektant, posiadający uprawnienia do samodzielnego projektowania odpowiada za zgodność projektu z przepisami i zasadami wiedzy technicznej w ramach swojej odpowiedzialności dyscyplinarnej, administracyjnej oraz cywilnej, a zatem – zdaniem strony skarżącej – organ decyzyjny nie ma kompetencji do kwestionowania zgodności projektu z przepisami prawa. Pełnomocnik zarzuciła jednocześnie, że w uzasadnieniu kasacyjnej decyzji organ odwoławczy nie wykazał – stosownie do wymogów z art. 11 i art. 107 § 3 – niezgodności przedmiotowego projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, ograniczając się do sformułowania takich twierdzeń. W zakończeniu uzasadnienia pełnomocnik spółki wyjaśniła, że błędne jest stwierdzenie organu odwoławczego o braku w przedłożonym projekcie wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Wskazała przy tym, że na str. 48-51 projektu budowlanego /t. II A/ w rozdziale IV. 1 oznaczonym jako "założenia konstrukcyjne. Warunki gruntowo-wodne i posadowienie" znajduje się dokładny opis przeprowadzonych badań geologiczno-inżynierskich z podaniem danych podmiotu wykonującego te badania na rzecz inwestora, zacytowaniem wyników tych badań, wskazaniem warunków geotechnicznych posadowienia obiektu z uwzględnieniem sąsiedztwa O., a nawet z załączeniem kopii legendy do przekrojów, stanowiącej fragment sporządzonej dokumentacji geologicznej. W tych okolicznościach działanie organu odwoławczego należy uznać za naruszające art. 7 i art. 8 kpa. W konkluzji zamieszczonej w zakończeniu uzasadnienia skargi pełnomocnik spółki stwierdziła, że przedmiotowy projekt budowlany spełnia wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa, zatem zaskarżona decyzja narusza przepis art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 35 ust. 1 tego aktu. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i przedstawił argumentację zbieżną z zastosowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] pełnomocnik strony skarżącej oświadczyła, że podtrzymuje wszystkie zarzuty podniesione w skardze i wskazała, iż w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie podjął żadnej polemiki z zarzutami skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji, będącej przedmiotem skargi. Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik skarżącej spółki podtrzymała twierdzenia i wnioski skargi, natomiast przedstawiciel uczestnika postępowania Spółdzielni Mieszkaniowej "W. D." – członek Zarządu R. K. oświadczyła, że wnosi o uwzględnienie wniosków zawartych w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonego aktu. Uwzględniając wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie przepisów prawa obligujące do podjęcia wobec zaskarżonej decyzji orzeczenia kasacyjnego przy jednoczesnym zastosowaniu przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie podziela prezentowanego w skardze poglądu o braku kompetencji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej do dokonywania oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zdaniem Sądu powinności takiego organu z racji jego statusu ustrojowego i materialnoprawnego nie można ograniczyć do sprawdzania kompletności projektu budowlanego, bowiem jest to tylko jeden z aspektów czynności kontrolnych uwzględnionych w przepisie art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, do przeprowadzenia których zobligowany jest organ właściwy w sprawie udzielania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu przyjęta w powoływanej ustawie ranga zawodu projektanta jako uczestnika procesu budowlanego i odpowiedzialność dyscyplinarna, administracyjna czy cywilna nie wyłączają możliwości dokonania przez organ uprawniony do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę weryfikacji zgodności przedłożonego projektu z właściwymi przepisami. Materialnoprawną podstawą orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Należą one do sfery prawa administracyjnego, co podporządkowuje postępowanie prowadzone w warunkach tej regulacji – jako postępowanie w sprawie administracyjnej – przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Zważyć zatem należy, że postępowanie odwoławcze, w toku którego wydana została zaskarżona decyzja – jak wynika z art. 127 kpa – podlega bezwarunkowo zasadzie skargowości, co oznacza, że właściwy instancyjne organ uzyskuje – zgodnie z przyjętą koncepcją zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania w niej rozstrzygnięcia na podstawie prawidłowo wniesionego podania. Ten wymóg wyklucza legitymację takiego organu do działania w charakterze organu odwoławczego na zasadzie oficjalności, czyli z urzędu. Za takie działanie uznać należy czynności procesowe podejmowane mimo braku odwołania, czy też tożsame z taką sytuacją czynności podejmowane na podstawie pisma wadliwego formalnie i poprzez to nie mogącego wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego. W rozpoznawanej sprawie podanie oznaczone jako odwołanie skierowane do Wojewody i dotyczące decyzji z dnia [...] Nr [...] wniosła w dniu [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "W. D." we W. Materiał sprawy wskazuje, że uprawniony do reprezentacji tego podmiotu jest zarząd, w skład którego wchodzą: J. F. – prezes zarządu, A. Z. D. – zastępca prezesa zarządu, M. R. M. – członek zarządu i R. K. – członek zarządu. W Krajowym Rejestrze Sądowym, którego odpis załączono do materiału sprawy sposób reprezentacji podmiotu został określony w ten sposób, że "oświadczenia woli za spółdzielnię składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba przez zarząd do tego upoważniona /pełnomocnik/". Z akt sprawy – na podstawie których, zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeka sąd administracyjny – wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że pod treścią podania oznaczonego jako odwołanie od decyzji z dnia.[ ...], które zainicjowało postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, nie widnieją własnoręczne podpisy osób do tego uprawnionych, co stanowi oczywisty brak formalny, który ma zasadniczy wpływ na skuteczność wniesionego podania. Zważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 63 § 3 kpa podpis osoby wnoszącej podanie lub ją reprezentującej stanowi jeden z elementów jego prawidłowości formalnej, a ponadto umożliwia identyfikację autora i traktowany jest jako gwarancja tego, że treść podania pochodzi od podmiotu wskazanego jako wnoszący to podanie /por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 września 2000r., sygn. akt III SA 1417/00; 14 kwietnia 1999r., sygn. akt IV SA 689/97, nie publ./. Wprawdzie na podaniu, stanowiącym odwołanie, widnieją dwie pieczątki nagłówkowe o treści "Spółdzielnia Mieszkaniowa "W. D." [...] W. u. C. [..] NIP[...]" oraz "Rada Nadzorcza Spółdzielni Mieszkaniowej "W. D." [...]W. ul. C. [...]i [...] własnoręczne podpisy, ale zgodnie z oświadczeniem z dnia [...] członka zarządu spółdzielni, złożonym w odpowiedzi na wezwanie Wojewody skierowane do Spółdzielni w dniu [...] "osoby podpisane pod odwołaniem nie występują w postępowaniu odwoławczym samodzielnie, lecz w ramach SM "W. D.". Taka sytuacja obligowała organ odwoławczy do skierowania wezwania w trybie art. 64 § 2 kpa, a zaniechanie tej czynności uniemożliwiło usunięcie braku formalnego, a w konsekwencji wyłączyło możliwość rozpatrzenia w sposób legalny odwołania. W warunkach faktycznych i prawnych, jakie w omawianym zakresie zaistniały w rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że Wojewoda orzekł jako organ odwoławczy w odniesieniu do decyzji, która w istocie nie była zaskarżona, obarczając przez to własną decyzję wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co uprawniało Sąd do skorzystania z kompetencji wskazanej w art. 145 § 1 pkt 2 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależnie od opisanej powyżej kwalifikowanej wadliwości zaskarżonej decyzji, skutkującej orzeczeniem o jej nieważności, Sąd rozpoznając sprawę stwierdził inne naruszenia przepisów postępowania, nie mające cech rażącego naruszenia prawa, ale – traktowane samodzielnie – istotne na tyle, że mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 2 kpa i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wobec obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, której istotą jest powinność organu odwoławczego rozpoznania i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy załatwionej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, możliwość korzystania przez organ odwoławczy z kompetencji do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona poprzez wskazanie konkretnych sytuacji uprawniających do uzyskania tego typu decyzji. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Wynika zatem z niego jednoznacznie, że przesłanką wydania orzeczenia w tym trybie jest określony poprzez użycie słów "w całości lub w znacznej części" zakres czynności postępowania wyjaśniającego. Pośrednio treść przepisu wskazuje jako przyczynę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ wadliwość procesową, wynikającą przede wszystkim z naruszenia zasad postępowania. Nie kwestionowany ani przez doktrynę ani przez orzecznictwo wyjątkowy charakter orzeczenia wydawanego w warunkach art. 138 § 2 kpa wyklucza stosowanie wobec niego wykładni rozszerzającej /np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia : 22 września 1981r. V SA 400/81, ONSA z 1981r. Nr 2, poz. 88; 25 maja 1983r.; II SA 403/83, ONSA z 1983r. Nr 1, poz. 8/. Konsekwencją tak radykalnego postrzegania tej normy jest możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z ustanowionego nią uprawnienia wyłącznie wtedy, gdy czynności procesowe, które należy podjąć w sprawie dla zadośćuczynienia wymogowi legalnego działania należą do czynności objętych regulacją rozdziału 4 działu II kodeksu postępowania administracyjnego. Istotna też jest wymagana – w sposób dorozumiany – przez ustawodawcę koniunkcja przesłanek, których spełnienie polega nie tylko na odpowiedniej kwalifikacji czynności, ale także na zachowaniu określonego przez art. 138 § 2 kpa ich zakresu. Zważyć też należy, że w procedurze administracyjnej do przepisów postępowania o uniwersalnym charakterze należą m.in. przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, ustalające niektóre reguły postępowania wyjaśniającego. Wskazany powyżej przepis art. 7 statuuje zasadę prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie. Obowiązkowi temu podporządkowany jest każdy organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie administracyjnej i dysponujący kompetencją decyzyjną, a zadośćuczynienie mu następuje poprzez ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości zaistnienia przesłanek warunkujących wydanie zgodnego z prawem orzeczenia, którym organ załatwia sprawę w rozumieniu przepisu art. 104 kpa. Realizując ten obowiązek właściwy w sprawie organ powinien przestrzegać reguł przyjętych w przepisach art. 77 § 1 i art. 80 kpa gwarantujących prawidłowość czynności dowodowych. W przepisie art. 77 § 1 kpa ustanowiony został obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, natomiast z dyspozycji zawartej w przepisie art. 80 kpa wynika, że organ taki ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu organ odwoławczy orzekając w rozpoznawanej sprawie naruszył prawo w omawianym powyżej zakresie i uchybił ustawowym obowiązkom. Należy bowiem zwrócić uwagę, że Wojewoda działający jako organ wyższego stopnia wskazany w przepisie art. 127 § 2 kpa, korzystając z kompetencji przyznanej przez ustawodawcę w przepisie art. 138 § 2 kpa uzasadnił swoją czynność orzeczniczą potrzebą wyjaśnienia m.in. kwestii uwzględnionych w przepisie § 13 i § 60 powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a dotyczących nasłonecznienia /naturalnego oświetlenia/ i przesłaniania obiektów, kwestionując jednocześnie czytelność graficznie przedstawionej w przedmiotowym projekcie budowlanym tzw. linijki słońca i przesłaniania. W ocenie Sądu jeżeli sposób przedstawienia przez projektanta wskazywanych kwestii nie pozwalał organowi ocenić w sposób prawidłowy dostosowania przedmiotowej inwestycji do wymogów przyjętych w powołanych powyżej przepisach aktu wykonawczego, to istniała możliwość uzyskania od projektanta wyjaśnień stosownie do przepisu art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane bez konieczności wykorzystywania kasacyjnego typu orzeczenia odwoławczego. Uzupełnienie materiału sprawy w takim zakresie nie naruszałoby – zdaniem Sądu – granic postępowania dowodowego przyjętych w przepisie art. 136 kpa ani zasady dwuinstancyjności. Ponadto uchylając decyzję zaskarżoną w toku instancyjnym organ odwoławczy uznał za wskazane przedłożenie w sprawie wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektu zgodnie z wymogiem art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Należy jednak zwrócić uwagę – jak zasadnie zarzuciła w skardze pełnomocnik skarżącej spółki, że dokumenty takie zostały załączone do projektu budowlanego i znajdują się na str. 58-61 tomu II A, stanowiąc element rozdziału IV.1. Z tych względów nie można uznać za zgodne z prawem powoływanie się przez organ odwoławczy na brak takiej dokumentacji jako na okoliczność uzasadniającą konieczność podjęcia orzeczenia w trybie art. 138 § 2 kpa. Wątpliwość Sądu budzi również prawidłowość uznania przez organ odwoławczy zamierzonej inwestycji za niezgodną z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej W., wcześniej powoływaną, z racji zakwalifikowania jej jako budynek mieszkalno-usługowy, a nie usługowo-mieszkalny. W tym kontekście należy – zdaniem Sądu wskazać, że kategoryczność stwierdzeń organu odwoławczego w tej kwestii eliminowała możliwość powoływania się na tę okoliczność jako na podstawę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji nie mógłby bowiem podejmować czynności wyjaśniających z zastosowaniem środków dowodowych, ale wyłącznie dokonać interpretacji przepisów prawa, zatem przeprowadzić proces myślowy, ocenny z wykorzystaniem komplementarnej wiedzy prawniczej i zasad logiki. Organ odwoławczy kwestionując komercyjny charakter 72 lokali określonych w projekcie jako biurowo-usługowe posłużył się definicją mieszkania zawartą w przepisie § 3 pkt 9 powoływanego wcześniej rozporządzenia techniczno-budowlanego. Nie wyjaśnił jednak – naruszając tym przepis art. 11 i art. 107 § 3 kpa – jak w jego ocenie powinno się definiować, czy przynajmniej opisywać lokal biurowy lub usługowy o współczesnym standardzie oczekiwanym zarówno przez podmioty oferujące usługi, jak i potencjalnych usługobiorców albo czym taki lokal powinien się różnić od lokalu mieszkalnego i jakie jego cechy pozwalają na zakwalifikowanie go jako lokalu biurowego lub usługowego w warunkach określonych przepisami ustawy – Prawo budowlane. Nie skorzystał również w tym przypadku z możliwości uzyskania wyjaśnień od projektanta. Takie działanie stanowi – w uznaniu Sądu – zarówno naruszenie reguł postępowania dowodowego, poprzednio wskazanych, jak i przekroczenie granic kompetencji kasacyjnej, określonych poprzez treść przepisu art. 138 § 2 kpa zastosowanego w sprawie. Mając natomiast na względzie okoliczności wcześniej przedstawione Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 127 § 1 kpa – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, natomiast orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego taryfowo określone. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien przede wszystkim wezwać Spółdzielnię Mieszkaniową "W. D." do usunięcia braków formalnych odwołania poprzez podpisanie go przez osoby uprawnione do składania oświadczeń woli przez ten podmiot, w sposób umożliwiający identyfikację tych osób, a następnie – w przypadku prowadzenia postępowania merytorycznego – podjąć zgodnie z prawem czynności procesowe, uwzględniając w nich uwagi Sądu przedstawione w uzasadnieniu. H.B. 21.05.2009r.