II SA/Wr 1811/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2005r . sprawy ze skargi J. A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy pawilonu handlowo-usługowego i domu jednorodzinnego wraz z przyłączami oraz zbiornika na ścieki na działce nr [...],[...] w P., Gmina K. W. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego J. A. D. kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. W. z dnia [...]r., Nr [...], powołując się na przepis art. 104 k.p.a. oraz art.39 i art.40 ust.1 i 3 oraz art.42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz.139/, a także powołując się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. – R. – uchwała Rady Miejskiej w K. W. Nr [...]z dnia [...]r., odmówiono J. A. D. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy pawilonu handlowo-usługowego i domu jednorodzinnego wraz z przyłączami oraz zbiornika na ścieki na działce nr [...],[...]w P., Gmina K. W . W uzasadnieniu stwierdzono, iż działka nr ewid. [...] znajduje się w terenie przeznaczonym pod zainwestowanie usługowo-produkcyjno-składowe w strefie ochronnej II stopnia oddziaływania posterunku radiolokacyjnego (350-900 m od granicy terenów specjalnych). Realizacja zabudowy mieszkaniowej zgodnie z zapisem o możliwościach rozwoju przestrzennego P. uzależniona jest od ustalenia rzeczywistego zasięgu oddziaływania stacji radiolokacyjnych usytuowanych między P., a R . Wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje również dom mieszkalny, jednorodzinny (funkcja uzupełniająca). W związku z brakiem informacji o rzeczywistym oddziaływaniu przedmiotowej stacji radarowej przygotowano projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji i przesłano go do Dowództwa Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej w celu uzyskania opinii lokalizacyjnej. W dniu [...]r. Dowództwo Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej wydało negatywną opinię o możliwości lokalizacji planowanej inwestycji . Mając na uwadze powyższe, organ orzekł, jak wyżej. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. A. D . Kwestionując sposób załatwiania jego sprawy oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art.7,8,9,10,11,12, 35 i 36 k.p.a., wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podkreślił, iż nie jest mu znane wystąpienie organu pierwszej instancji skierowane do Dowództwa Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej w przedmiocie lokalizacji zamierzonej przez niego inwestycji, jak i nie jest mu znana także treść opinii Dowództwa Wojsk Lotniczych i Powietrznych, na którą to opinię powołuje się organ. Podniósł przy tym, iż wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji, działka na której zamierza realizować opisaną wyżej inwestycję znajduje się w odległości ponad 1000 m od granicy terenów specjalnych. Zaskarżona decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W. utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż podstawowym kryterium branym pod uwagę przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej jest zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 40 ust. 1 i 3 oraz ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi, że w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego orzeka - w drodze decyzji - wójt, burmistrz lub prezydent miasta, na podstawie ustaleń planu miejscowego, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi. Z załączonego do akt sprawy wyrysu i wypisu stosownego fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w K. W. Nr [...] z dnia [...]r. wynika, że działka zainwestowania położona jest na terenie przeznaczonym w planie pod zainwestowanie usługowo - produkcyjno - składowe, w strefie oddziaływania posterunku radiolokacyjnego. W tekście planu w rozdziale 2 pkt. "Przeznaczenie i warunki zagospodarowania terenów" zawarto w § 4 ustalenia funkcyjno - przestrzenne dla terenów istniejącego i projektowanego zainwestowania wiejskiego. Możliwość rozwoju przestrzennego P. przewidziano w dwóch etapach: 1) Etap I - do czasu ustalenia rzeczywistego zasięgu oddziaływania stacji radiolokacyjnych usytuowanych między P. a R. ustala się możliwość sytuowania nowej zabudowy mieszkaniowej we wschodniej części wsi w odległości ponad 900 m od granicy terenów specjalnych z zastrzeżeniem, że tak wskaźnikowo określona strefa ochronna II stopnia odpowiada aktualnej, zmniejszonej do 50% mocy emisji. 2) Etap II - ustalenie rzeczywistego zasięgu oddziaływania, czy należy podjąć działania powodujące ograniczenie zasięgu strefy II do max. 350 m od stacji radiolokacyjnych (jak w rysunku planu). Ograniczenie zasięgu oddziaływania stacji radarowej pozwoli na inwestowanie na działkach plombowych w P., na terenie na południe od obecnej zabudowy wsi oraz na realizację dużego zespołu zabudowy w północnej części siedliska, w rejonie drogi do S . Dalej Kolegium stwierdziło, iż organ pierwszej instancji, wypełniając warunki nałożone zapisami w treści planu, zwrócił się do D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej - z uwagi na położenie wnioskowanej inwestycji w strefie ochrony konserwatorskiej i obserwacji archeologicznej oraz do Dowództwa Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej w W. w celu ustalenia aktualnego rzeczywistego zasięgu oddziaływania stacji radiolokacyjnych usytuowanych między P. a R. - z uwagi na położenie przedmiotowej nieruchomości w strefie ochrony II stopnia oddziaływania posterunku radiolokacyjnego (350-900 m od granicy terenów specjalnych). Brak aktualnego opracowania zasięgu rzeczywistego oddziaływania stacji radiolokacyjnych, negatywna opinia Dowództwa Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej zawarta w piśmie z dnia [...] r. oraz przytoczone powyżej zapisy planu miejscowego w pełni uzasadniają zdaniem Kolegium negatywne rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w zakresie możliwości inwestowania na wnioskowanym terenie. W konsekwencji powyższego Kolegium stwierdziło, iż nie dopatrzyło się uchybień w postępowaniu organu pierwszej instancji. W odniesieniu do zgłoszonych wątpliwości dotyczących dat widniejących na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pism, Kolegium wyjaśniło, iż korespondencja do J. A. D.(zawierające pisma o symbolach [...] z dnia [...]r. do Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków we W. oraz o symbolu [...] z dnia [...]r. do Dowództwa Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej w W.) wysłane dnia [...]r, zostały odebrane przez H. D. w dniu [...] r., a następnie zwrotne potwierdzenie odbioru (tzw. "zwrotka") została odesłana [...]r. ze S. do Urzędu Miasta i Gminy w K. W . W świetle wyżej powiedzianego Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie znalazło podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. A. D. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, ponawiając zarzuty podniesione w odwołaniu. Nadto skarżący podkreślił, iż opinia Dowództwa Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej z dnia [...]r., na którą powołuje się organ pierwszej instancji nie jest jednoznaczna , stąd uważa, że do czasu jednoznacznego rozstrzygnięcia , czy istniejące radary szkodzą w stopniu uniemożliwiającym budowę, sprawa winna była być zawieszona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 & 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że naruszenie prawa w niniejszej sprawie polega na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy /art.7 k.p.a./ spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego / art.77 & 1 i art.80 k.p.a./. Zgodnie z przepisem art.140 k.p.a. w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nie uregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniesienie zatem odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy może jednak przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art.136 k.p.a.), które ma szczególne znaczenie w razie, jeżeli strona w odwołaniu / jak w niniejszej sprawie/ kwestionuje ustalenie istotnych okoliczności faktycznych mających podstawowe znaczenie dla wystąpienia stanu faktycznego, od którego norma prawa uzależnia pozytywne rozstrzygniêcie sprawy. Skoro istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, to wszechstronne postępowanie w niniejszej sprawie było konieczne, celem wyjaśnienia zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, a które to zarzuty konsekwentnie podniesione zostały w skardze do Sądu. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy organ pierwszej instancji miał dostateczną podstawę do wydania decyzji z dnia [...]r., Nr [...] o odmowie J. A. D.i ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy pawilonu handlowo-usługowego i domu jednorodzinnego wraz z przyłączami oraz zbiornika na ścieki na działce nr [...],[...] w P., Gmina K. W . Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz.139 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. I tak zgodnie z przepisem art.2 ust.1 tej ustawy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. W myśl zaś art. 7 ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, co oznacza, że plan jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym. Przytoczyć w tym miejscu również należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w uchwale Składu Pięciu Sędziów z dnia 11 maja 1998r., sygn. OPK 40/97 /ONSA 4/1998, poz.111/, zgodnie z którym: " Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości /art.33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Uprawnienie właściciela do swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości może być ograniczone ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako prawa miejscowego, jeśli wynikają wprost z tego planu.". W myśl zaś art. 40 ust. 1 w/w ustawy, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotny przy tym jest także przepis art. 43 ustawy, stosownie do którego nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niesporne jest w niniejszej sprawie, że organy wydając zaskarżone decyzje, powołały się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. gmina K. W., uchwalonego przez Radę Miejską w K. W. uchwałą nr [...] z dnia [...]r. /Dz.Urz. z 1997r., Nr 3, poz.30/. Oznacza to zatem, że decyzje te winny były być oceniana przez Sąd pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi P., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest w sprawie, że organ pierwszej instancji odmawiając J. A. D. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w gminie K. W. we wsi P. - działka nr ewidencyjny gruntów [...][...] w sprawie budowy parterowego pawilonu handlowo-usługowego i domu jednorodzinnego wraz z przyłączami: nn, wod.-kan., oraz szczelnego zbiornika na ścieki, stwierdził, że przedmiotowa działka znajduje się w strefie ochronnej II stopnia oddziaływania posterunku radiolokacyjnego, czyli w odległości 350-900 m od granicy terenów specjalnych, stąd realizacja zabudowy mieszkaniowej zgodnie z zapisem o możliwościach rozwoju przestrzennego P. uzależniona jest od ustalenia rzeczywistego zasięgu oddziaływania stacji radiolokacyjnych usytuowanych między P. a R . Skarżący nie godząc się z decyzją organu pierwszej instancji, zarzucił, iż wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji, działka na której zamierza realizować opisaną wyżej inwestycję znajduje się w odległości ponad 1000 m od granicy terenów specjalnych. Organ odwoławczy nie przeprowadzając w tym względzie żadnego postępowania wyjaśniającego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, naruszając tym samym przepisy procedury administracyjnej, a to art.7, 75& 1, 77 & 1, 80 oraz art.107 & 3 k.p.a. Niesporne jest w sprawie, że w myśl zapisu & 4 ust.4 /zdanie pierwsze/ w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. gmina K. W., do czasu ustalenia rzeczywistego zasięgu oddziaływania stacji radiolokacyjnych usytuowanych między P. a R., ustalono możliwość sytuowania nowej zabudowy mieszkaniowej we wschodniej części wsi w odległości ponad 900 m od granicy terenów specjalnych. W świetle powyższego, podstawową kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie przez organy w sposób nie budzący wątpliwości, w jakiej faktycznie odległości od granicy terenów specjalnych znajduje się działka nr ewidencyjny gruntów [...], położona w P., gmina K. W . Zaniechanie przez organy wyjaśnienia tej tak istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, powoduje, że przedwczesne było wydanie w sprawie zaskarżonych decyzji. Uchybienie to narusza przepis art.7, jak i art.75 & 1 k.p.a., a brak rozpatrzenia w związku z tym w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego narusza tym samym przepis art.77 & 1 k.p.a. Podstawą bowiem niewadliwej decyzji administracyjnej może być tylko ocena całokształtu materiału dowodowego zgodnie z art.77 i 80 k.p.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygniecie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe /por. wyrok z 6 listopada 1984r., sygn. akt I S.A. 508/84, ONSA 2/84, poz.100/. Istotne jest także w niniejszej sprawie, iż z akt sprawy nie wynika by skarżący przed wydaniem w/w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Obowiązkiem zaś organu pierwszej instancji było pouczenie skarżącego o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymanie się od wydania decyzji do czasu określonego stronie terminu złożenia przedmiotowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia skarżącego oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art.10 & 1 k.p.a./por.W.Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, W-wa 1983, str.94/. Z zasadą określoną a art. 10 k.p.a. pozostaje w związku przepis art. 81 k.p.a., który to stanowi, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodniona, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zaś okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji, nie mogą być uznane za udowodnione /wyrok NSA z dnia 7 listopada 1988 r. sygn. akt IV S.A. 701/88/. Uchybienie powyższe jest o tyle istotne, że lektura akt sprawy wskazuje, iż powoływana przez organ pierwszej instancji opinia z dnia [...]r., znak [...] Dowództwa Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej w W. w przedmiocie lokalizacji planowanej inwestycji na działce wyżej opisanej, nie została przesłana skarżącemu J. A. D. przed wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...]r. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art.145 & 1 pkt.1 lit. c oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.