II SA/Wr 182/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia w zakresie dotyczącym gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 oraz art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) oraz art 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161), po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez B. P., utrzymało w mocy postanowienie Starosty J. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie uzgodnienia, w zakresie dotyczącym gruntów rolnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], obręb [...] Ł., jednostka ewidencyjna M. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że organ I instancji wskazał, że teren, na którym planowana jest inwestycja oznaczony jest w operacie ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne pochodzenia mineralnego IV klasy (RIVb). Organ wskazał przy tym, że zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych użytki rolne klasy IV nie wymagają zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze w mpzp. Jednakże zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy ochrona gruntów rolnych polega między innymi na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej powstającym w skutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej podatności produkcyjnej. W ocenie organu I instancji biorąc pod uwagę fakt, iż inwestycja planowana jest na zwartym terenie o pow. 1,3964 ha, oznaczonym w operacie ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne IV klasy, położonym bezpośrednio w otoczeniu gruntów rolnych, obowiązkiem starosty jest ochrona tych gruntów rolnych. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji strona wskazała, że na mocy art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawa ta pozwala na przeznaczanie gruntów rolnych klasy IV b na cele budowlane. Zgodnie z art. 7 ustawa chroni grunty klasy I-III i na ich wyłączenie wymaga zgody ministra. Działka nr [...] położona jest w sąsiedztwie zwartej przedwojennej zabudowy (około 200 m). Do działki dochodzi utwardzona droga gminna, w okresie zimowym odśnieżana. W drodze przebiega instalacja energetyczna. Wydano już dwie pozytywne decyzje dla kompleksu 30 działek ([...] -wszystkie klasy IV, położnych w pobliżu oraz dla działki nr [...]. Działka nr [...], której dotyczy postępowanie, w części faktycznie jest nieużytkiem z powodu złej jakości gleby - ten fragment nie jest obsiewany od lat. W ocenie składającej zażalenie przepisy, przedstawione argumenty oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy przemawiają za uchyleniem postanowienia Starosty. Rozpatrując sprawę na skutek wniesionego zażalenia Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja nie da się pogodzić z rolnym charakterem gruntów i spowoduje zaburzenie w istniejącym systemie gruntów rolnych. Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem skarżącej, że grunty te (działka [...]), jako grunty o klasie bonitacyjnej IV nie podlegają ochronie, o której mowa w art. 7 ust.2 ustawy. Uzgodnienia decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można utożsamiać ze sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o którym mowa w art. 7 ustawy. Zgoda, o której mowa w tym przepisie jest związana ze zmianą przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten, a w szczególności jego ust. 2 rzeczywiście odnosi sią do ochrony gruntów rolnych klas I-III. Na zmianę ich przeznaczenia konieczna jest zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, chyba że zmiana dotyczy gruntów, o których mowa w art. 7 ust. 2a. Nie oznacza to jednak, iż tylko grunty kl. I-III podlegają ochronie przed zmianą ich przeznaczenia z rolnego na nierolne. W niniejszej sprawie strona skarżąca nieprawidłowo interpretuje wskazane wyżej przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i błędnie utożsamia zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy, z uzgodnieniem projektu decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gdyby - jak twierdzi strona skarżąca - ochronie podlegały tylko grunty wskazane w art. 7 ust. 2 ustawy, wymóg uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym byłby bezprzedmiotowy. Dalej Kolegium wskazało, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczeniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 ustawy), a organem stojącym na straży tej ochrony jest starosta, wykonujący w tym zakresie zadania z zakresu administracji rządowej (art. 5 ust. 1 ustawy). Oznacza to, że wobec wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymagane jest uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika, z tej definicji gruntem rolnym jest także grunt IV klasy. Kolegium stwierdziło, że niesporne jest, iż grunty, które skarżąca zamierza zabudować siedmioma domami jednorodzinnymi, stanowią zwarty obszar gruntów rolnych o klasie IV. W tej sytuacji obowiązkiem organu I instancji, przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy było uzgodnienie jej ze starostą, który w każdej tego typu sprawie winien wyważyć wartości, na straży których stoi ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych (co należy uznać za interes społeczny) i indywidualne interesy właściciela gruntu. Uzgodnienie, czyli zgoda organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych na zmianę wykorzystania danego gruntu na cele nierolnicze, ma zatem charakter uznaniowy ale wymaga wskazania przekonywujących przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. Organ uzgadniający przyznał priorytet interesowi społecznemu, polegającemu na ochronie zwartego gruntu rolnego przed pozbawieniem go tego charakteru. Nie bez znaczenia jest też fakt, że w studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gminy M. teren ten nie jest przeznaczony pod zabudowę lecz położony jest na terenie o symbolu RP-tereny użytków rolnych. Studium nie jest wprawdzie aktem prawa miejscowego, zawiera jednak ogólną wizję rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego gminy, w szczególności wskazuje, które tereny powinny być zachowane jako rolnicze, a które przeznaczone być mogą w przyszłości pod zabudowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G.wniosła B.P. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Nadto naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie stanu faktycznego i dowodów wskazanych przez skarżącą i nierozważenie, że: 1) działka [...] znajduje się w sąsiedztwie i w ciągu gruntów zabudowanych zwartą przedwojenną zabudową (ok. 200m) i w obszarze mającej powstać nowej zwartej zabudowy mieszkaniowej 30 działek rolnych nr [...]-[...] (ok. 150m), dla realizacji której wydano już pozytywne decyzje o warunkach zabudowy, jak i dla sąsiedniej działki [...]; 2) w rzeczywistości część działki nr [...] jest nieużytkiem z powodu złej jakości gleby i nie jest z tej przyczyny od kilku lat obsiewana i ta część wyłączona jest z dopłat; 3) część działki [...] zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy leży w strefie zabudowy mieszkaniowej oznaczonej M; 4) planowana inwestycja nie jest niezgodna z interesami gminy M. w zakresie utrzymania określonego ładu przestrzennego skoro sporządzono projekt decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...], a wcześniej warunki takie wydano dla innych położonych w tym obrębie działek rolnych nr [...]-[...] i [...]. Skarżąca zarzuciła, że nieprawidłowe było ustalenie, że planowana inwestycja na działce [...] nie da się pogodzić z rolnym charakterem gruntów i spowoduje zaburzenie w istniejącym systemie gruntów rolnych, gdyż w istniejącym systemie gruntów zabudowanie działki nr [...] wpisuje się w przewidziany sposób wykorzystywania na cele mieszkaniowe sąsiadujących gruntów i stanowi kontynuację istniejącej starej zabudowy oraz przewidzianego w tym rejonie sposobu użytkowania i zagospodarowania działek nr [...]-[...] i [...] na cele mieszkaniowe. Doszło zatem do naruszenia art. 6 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez wadliwe przyjęcie przez organ drugiej instancji, że planowana inwestycja na terenie użytków rolnych IV klasy w bezpośrednim otoczeniu gruntów rolnych uniemożliwia przeznaczenie jej na cele nierolnicze w szczególności dlatego, że działka [...] leży pomiędzy działkami już zabudowanymi i działkami mającymi być w przyszłości zabudowanymi nr [...]-[...] i [...], w więc leży w otoczeniu działek zabudowanych. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia. Uwzględniając podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Starosty J., a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty wskazując między innymi na to, że organy obu instancji pominęły, że inwestycja planowana przez skarżącą leży nieopodal gruntów zabudowanych i przeznaczonych pod zabudowę, a więc nie koliduje z sąsiednim przeznaczeniem gruntów. Ingerencja w sferę prawa własności skarżącej, jaką wprowadza art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie może być interpretowana rozszerzająco. Organy nie dokonały rzetelnego ustalenia okoliczności faktycznych w sprawie, a uzasadnienia rozstrzygnięć obu instancji nie są należycie sporządzone. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G.wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. W niniejszej sprawie zastosowanie znalazł przepis szczególny, to jest art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przechodząc dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) wynika, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl natomiast art. 5 ust. 1 ustawy 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.) jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych - dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. Celem procedury uzgodnieniowej przewidzianej w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest kontrola dokonywana przez wyspecjalizowany w danej dziedzinie organ, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Organ uzgodnieniowy w zakresie swoich właściwości opiniuje projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przez inwestora zamierzenia wyłącznie z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię, wskazując na możliwość lub brak możliwości zrealizowania inwestycji. Organ współdziałający zajmuje stanowisko uzgadniając projekt danej decyzji o warunkach zabudowy lub też odmawia takiego uzgodnienia. Uzgadnia on więc pozytywnie lub negatywnie (w zakresie swojej właściwości) konkretną treść projektowanego rozstrzygnięcia. W przypadku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie chodzi o wyrażenie opinii przez organ uzgadniający czy uznaniowe zajęcie stanowiska w sprawie, lecz o stwierdzenie, czy uzgadniana decyzja, ze względu na zadania publicznoprawne pozostające we właściwości organu uzgadniającego, może wejść do obrotu prawnego. Organy te podejmują zatem cząstkowe rozstrzygnięcie sprawy w ramach przyznanych im kompetencji, a organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem wyrażonym w postanowieniach uzgadniających, które w literaturze przedmiotu określa się niekiedy nawet "współdecyzjami". Nie ma więc wątpliwości, że chociaż są to akty wydawane w ramach postępowania głównego, to jednak mają swój własny odrębny byt procesowy (wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1207/06, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej powiedzieć należy, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Planowana inwestycja zlokalizowana jest na działce o powierzchni 1,3964 ha oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne IV klasy pochodzenia mineralnego. Zdaniem Starosty J. biorąc pod uwagę powierzchnię gruntu i jej otoczenie gruntami rolnymi, a także obowiązek ograniczania przeznaczania gruntów na cele nierolnicze, należało odmówić uzgodnienia projektu decyzji. Argumentację tę podzieliło SKO w J.G., dodając że planowana inwestycja spowoduje zaburzenie w istniejącym systemie gruntów rolnych. Wskazać wypada, że wyrażenie stanowiska przez organ współdziałający, na etapie postępowania uzgodnieniowego, ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności postępowania organu w tego rodzaju sprawach. Działając w ramach uznania administracyjnego organ ma bowiem obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy. Organ może, ale nie musi, uzgodnić lokalizację inwestycji, jednak dopiero po wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego. Granice uznania administracyjnego wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne. Trzymając się tych zasad organ uzgadniający jest uprawniony, a zarazem zobowiązany, do wszechstronnego rozważenia uwarunkowań planowanej inwestycji. Przede wszystkim musi ustalić, czy jakiekolwiek względy ochrony gruntów rolnych stoją na przeszkodzie uzgodnienia rozwiązań objętych projektem decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu organy administracji orzekające w niniejszej sprawie sprostały tym wymogom. Organy wzięły bowiem pod uwagę powierzchnię działki, na której planowana jest inwestycja, ustaliły rodzaj znajdującego się na niej gruntu oraz oceniły, że planowanej inwestycji nie da się pogodzić z nakazem ochrony gruntów rolnych. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że nietrafne okazały się zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem organy należycie ustaliły stan faktyczny sprawy, jak to już wskazano. Bez znaczenia dla sprawy uzgodnienia decyzji dotyczącej działki nr [...]pozostaje jej otoczenie i znajdująca się tam zabudowa, ponieważ przedmiotem władczej ingerencji organu uzgadniającego była wyłącznie ochrona gruntów w granicach działki nr [...]. Również nie miało wpływu na kształt rozstrzygnięcia to, że część działki – jak twierdzi skarżąca – jest nieużytkiem, ani to, jakie jest przeznaczenie nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ponieważ o rolniczym przeznaczeniu i klasie gruntów świadczą dane z ewidencji gruntów i budynków, a nie z innych źródeł. Nie były zatem zasadne zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem organy obu instancji wskazały, czym kierowały się odmawiając uzgodnienia decyzji odnośnie do działki nr [...]. Zdaniem Sądu nie podlegała przy tym ocenie sytuacja faktyczna działek w sąsiedztwie działki, na której planowana jest inwestycja, ponieważ uzgodnienie dotyczyło wyłącznie terenu inwestycji i jego ochrony z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Rację ma jedynie strona skarżąca, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji jest zbyt lakoniczne, jednak nie jest to naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd przyjął przy tym, że orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie. Tak też w ocenie Sądu byłoby w niniejszej sprawie, bowiem pogłębienie rozważań przez organy obu instancji służyłoby jedynie lepszemu jakościowo wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, które w obecnym kształcie nie narusza prawa. To co do tej pory powiedziano oznacza, że Sąd rozpoznający skargę nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Ponadto Sąd – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem nie stwierdził naruszeń prawa materialnego czy procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.