II SA/Wr 1826/01

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z 18 czerwca 2001 r., (...), w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej L. z 28 maja 2001 r., (...), w sprawie udzielenia ulgi czynszowej najemcom komunalnych lokali mieszkalnych - oddala skargę. Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z 18 czerwca 2001 r., (...), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej L. z 28 maja 2001 r. (...) w sprawie udzielenia ulgi czynszowej najemcom komunalnych lokali mieszkalnych. W motywach tego rozstrzygnięcia podniesiono, iż 25 maja 2001 r. Rada Miejska L. podjęła uchwałę (...) w sprawie udzielenia ulgi czynszowej najemcom komunalnych lokali mieszkalnych. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego, organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza art. 34a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./. Rada Miejska w par. 1 przedmiotowej uchwały postanowiła udzielić ulgi najemcom komunalnych lokali mieszkalnych przez zaniechanie poboru za maj i czerwiec 2001 r. części należności czynszowej, stanowiącej różnicę między należnością czynszową wynikającą z uchwały (...) Rady Miejskiej L. z 28 lutego 2000 r., zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia stawek czynszowych najmu lokali mieszkalnych w budynkach komunalnych, a należnością wynikającą z uchwały (...) Rady Miejskiej L. z 26 lutego 2001 r., zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia stawek czynszowych najmu lokali mieszkalnych w budynkach komunalnych. Zgodnie z art. 34a ustawy o finansach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić szczegółowe zasady i tryb umarzania wierzytelności jej jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności oraz wskazać organy do tego uprawnione. Cytowany przepis upoważnił m.in. radę gminy do ustalenia szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności jej jednostek organizacyjnych z tytułu niektórych należności pieniężnych. Przepis ten, jak podkreślono, jest odpowiednikiem art. 34 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który upoważnił Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat niektórych należności pieniężnych państwowych jednostek sektora finansów publicznych. Ustawa nakazała Radzie Ministrów uwzględnić: 1/ przesłanki uzasadniające umorzenie, odroczenie lub rozłożenie na raty należności, 2/ rodzaje i zakres udzielanych ulg w spłacaniu należności, 3/ wskazanie organów właściwych do umarzania należności, odraczania lub rozkładania na raty, w zależności od wysokości kwot udzielonej ulgi. Chociaż podobnego przepisu ustawa nie sformułowała w stosunku do uchwał rady gminy, to zdaniem Wojewody nie ulega wątpliwości, że uchwała w sprawie umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych gminy z tytułu niektórych należności pieniężnych powinna zawierać rozstrzygnięcia o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, wskazujące przesłanki dla podjęcia decyzji o zastosowaniu określonego rodzaju "ulgi" w stosunku do określonego rodzaju wierzytelności. Wskazany przepis nie zawiera natomiast upoważnienia dla rady gminy do podejmowania w pełni uznaniowych decyzji w konkretnych sprawach. Tego typu rozumowanie prowadzi, bowiem do zaprzeczenia istoty cytowanego art. 34a ustawy o finansach publicznych - wskazania podstaw do ustalenia czytelnych reguł odstępowania od dochodzenia należności budżetowych gminy. Ponadto wskazano również, że przedmiotowa uchwała stanowi próbę obejścia skutków podjętej przez Radę Miejską uchwały w sprawie ustalenia stawki czynszu regulowanego (...). Tym samym Rada Miejska postanowiła zwykłą uchwałą usunąć skutki uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Praktyka taka, w świetle konstytucyjnego systemu źródeł prawa, jest nie do zaakceptowania. Na doręczone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z 18 czerwca 2001 r. Gmina L. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się j ego uchylenia. Żądanie skargi uzasadniono tym, że w ocenie strony skarżącej, rozstrzygnięcie nadzorcze nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. Rada Miasta L. /jak podkreślono/, na podstawie delegacji zawartej w przepisach art. 34a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./, mogła określić szczegółowe zasady i tryb umarzania wierzytelności jej jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz mogła określić także inny rodzaj ulg w spłacaniu tych należności. Delegacja dla Rady Ministrów zawarta w przepisie art. 34 ust. 2 tej ustawy, w zakresie spłacania identycznych należności pieniężnych, wskazuje upoważnienie do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad udzielania i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności oraz wskazania organów do tego uprawnionych. Z porównania tych przepisów delegujących wynika bezspornie, zdaniem strony skarżącej, że Rada Ministrów miała upoważnienie w omawianym zakresie taksatywnie wymienione, natomiast organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w swoim przepisie delegującym takiego ograniczenia nie ma. Wymieniono w nim bowiem rodzaj ulg w sposób ogólny. Dlatego odniesienie się organu nadzoru w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym do wskazania jak z delegacji ustawowej skorzystała Rada Ministrów jest nieuzasadnione. W omawianej sprawie wskazano także na przepis art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, z którego wynika samodzielność gmin zarówno w sektorze prawa publicznego, jak i prawa prywatnego, co też gwarantują odpowiednie przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z tych też względów, jak konkludowano, nie można wykluczyć, że w przepisie art. 34a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych nie tylko znajduje się upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do udzielania ulgi aktem normatywnym, w którym określono, komu oraz w jakim zakresie przysługuje ulga w spłacie wymienionych w tym przepisie należności pieniężnych, ale że ustawodawca nie miałby prawa, aby taką ulgę z tego przepisu wykluczyć. Z treści art. 34a w żadnej mierze nie można wyprowadzać uzasadnionego poglądu, że przy określeniu innego rodzaju ulg, upoważniony organ jest także zobowiązany przy każdej przez siebie wymienionej uldze określać zasady i tryb jej udzielania. Zdaniem strony skarżącej, takie zastrzeżenie z tego przepisu należy wyprowadzić jedynie w odniesieniu do umarzania omawianych wierzytelności. Jak kontynuowano, w obowiązującym porządku prawnym można wskazać także na ulgi wynikające z aktu normatywnego, a nie indywidualnego, wprowadził je np. Minister Finansów na postawie delegacji zawartej w przepisach art. 22 ustawy Ordynacja podatkowa, a uprzednio w art. 8 ustawy o zobowiązaniach podatkowych. Udzielona przez Radę Miejską L. ulga dotyczy czynszów, które stanowią dochód gminy. Należności te są w sposób szczególny chronione, zwłaszcza przed nadmiernym fiskalizmem, przepisami ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. 1998 nr 120 poz. 787 ze zm./. Z tych też względów omawiana uchwała chroni w określonych okolicznościach wskazany przepisami ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. ważny interes publiczny. Uwzględniając powyższe, zdaniem strony skarżącej, unieważnionej uchwale nie można przypisać naruszenia prawa, a zwłaszcza rażącego naruszenia prawa i w związku z tym wniosek o uchylenie rozstrzygnięcia uznano za zasadny. Strona przeciwna odpowiadając na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację z zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Po złożeniu skargi strona skarżąca podjęła uchwałę w sprawie wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. /uchwała Rady Miejskiej L. z 3 września 2001 r. (...)/. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, sądowa kontrola rozstrzygnięć nadzorczych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zarówno z normami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Otóż, stosownie do art. 7 w związku z art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/, jednostki samorządu terytorialnego, realizując zadania administracji publicznej, obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, jednak dla zagwarantowania przestrzegania działania na podstawie i w granicach prawa poddane są nadzorowi organów państwowych /art. 171 ust. 1 Konstytucji/. Przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, że sprawowanie nadzoru musi odbywać się w granicach dopuszczalnych przepisami prawa. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej /art. 165 ust. 2 Konstytucji/. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie granic nadzoru reguluje jedynie kryterium nadzoru - działanie samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności /art. 171 ust. 1/ oraz organy powołane do sprawowania nadzoru /art. 171 ust. 2 i 3/. W pozostałym zakresie granice dopuszczalności ingerencji nadzorczej wyznaczają ustawy samorządowe - w odniesieniu do gminy ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego są określone w art. 91 powołanej ustawy, który stanowi: "Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90" /ust. 1/. "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa" /ust. 4/. Cytowany art. 91 ust. 1 i 4 ustawy wyznacza, przez określenie kategorii wad: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa, podstawy do stwierdzania nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne z prawem to takie, które nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej w art. 91 ust. 1 i 4 ww. ustawy. Ustawa o samorządzie gminnym, wyróżniając kategorie wad uchwał organu gminy /istotne naruszenia prawa oraz nieistotne naruszenia prawa/, nie wylicza jednak rodzaju wad, które należą do istotnego naruszenia prawa. Wymaga to, zatem wykładni, jaki stopień naruszenia prawa można zakwalifikować do istotnego naruszenia, dający podstawę do podjęcia przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 ust. 5 stanowi: "Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Ustalenie, zatem pojęcia "istotne naruszenie prawa" należy oprzeć na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. Na ich podstawie, do naruszeń przepisów prawa określanych jako "naruszenie istotne" należy zaliczyć naruszenie przepisów prawa: wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, regulujących hipotetyczną treść uchwał, ustrojowych, prawa materialnego oraz regulujących procedurę podejmowania i ogłaszania uchwał. W rozpoznawanej sprawie Gmina L., powołując się na treść art. 34a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./, podjęła 28 maja 2001 r. uchwałę (...) w sprawie udzielenia ulgi czynszowej najemcom lokali mieszkalnych, przez zaniechanie poboru w maju i czerwcu 2001 r. części należności czynszowej, spowodowanej różnicą między należnościami czynszowymi wynikającymi z dwóch wcześniejszych uchwał w sprawie ustalenia zmian stawek czynszowych najmu wskazanych w zakwestionowanej uchwale. Przepis powołany w podstawie prawnej uchwały z 28 maja 2001 r. statuuje, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić szczegółowe zasady i tryb umarzania wierzytelności jej jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności oraz wskazać organy do tego uprawnione. Powyższy przepis upoważnia zatem radę gminy do: ustalania szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności jej jednostek organizacyjnych z tytułu niektórych należności pieniężnych oraz wskazania organów do tego upoważnionych, a więc pozwala wyłącznie na określenie ogólnych reguł oraz sposobu /formy/ postępowania przy umarzaniu wierzytelności, o których mowa w art. 34a ustawy o finansach publicznych, a także wskazania - określenia organów, które będą zobowiązane do podejmowania rozstrzygnięć indywidualnych w sprawach w tym przedmiocie. Tak rozumiana wykładnia powołanego przepisu prawa materialnego pozwala, zdaniem Sądu, na przyjęcie konkluzji, iż rada gminy, na podstawie art. 34a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, upoważniona została do stanowienia w formie uchwały rozwiązań o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie zaś do wydawania indywidualnych aktów administracyjnych w procesowej formie decyzji administracyjnej, która stanowi jedną z form działania tej administracji. Przemawia za tym również treść art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z którego wynika, iż na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Dlatego też należy uznać, iż Rada Miejska w L. nie mogła aktem o charakterze generalnym zwolnić wszystkich najemców mieszkań komunalnych z części stawek czynszowych ustalonych wcześniej w drodze przepisów prawa miejscowego. Zasadnie zatem zauważono w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody D., że powołany przepis art. 34a ustawy o finansach publicznych nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do podejmowania w pełni uznaniowych decyzji w konkretnych sprawach, albowiem tego typu rozumowanie prowadzi do zaprzeczenia istoty art. 34a - pozwalającego wyłącznie na wskazanie podstaw do ustalenia czytelnych reguł odstępowania od dochodzenia należności budżetowej gminy. Rada Miejska w L. zamiast ustalić zasady dokonywania umarzania, odraczania i udzielania innych ulg, które można by zastosować również wobec najemców opłacających czynsz regulowany, i wskazania podmiotu uprawnionego do decydowania o udzieleniu umorzenia, odroczenia lub ulgi, sama podjęła uchwałę o udzieleniu ulgi najemcom lokali komunalnych, przez zaniechanie poboru za maj i czerwiec 2001 r. części należności czynszowej. Wobec powyższego, Wojewoda D. skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym prawidłowo stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały, przyjmując, iż w sposób istotny narusza ona art. 34a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, a przy tym powołana w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego argumentacja zawiera właściwą wykładnię tego przepisu. Sama zaś skarga oraz jej motywy nie zasługują na uwzględnienie. Przedstawiona, bowiem w skardze wykładnia art. 34a ustawy o finansach publicznych, w świetle wyżej przytoczonych argumentów, nie ma prawnego uzasadnienia. Należy dodać, iż wykładnia tego przepisu dokonana przez skarżącego jest w ocenie Sądu fragmentaryczna - całkowicie pomija postanowienie zawarte w nim in fine, tj. że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od tego, że określa szczegółowe zasady i tryb umarzania wskazanych wierzytelności z tytułu należności pieniężnych, to jednocześnie wskazuje organy do tego uprawnione /podkreślenie Sądu/, co już przy zastosowaniu wykładni gramatycznej /mającej prymat przed innymi wykładniami/ tego przepisu nie pozwala na podzielenie argumentacji skargi. Ponadto należy stwierdzić, iż samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Organy gminy obowiązane są w swojej działalności przestrzegać przepisów powszechnie obowiązujących, a zakwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 34a ustawy o finansach publicznych. W świetle powyższego trzeba uznać, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. nie wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Sąd nie mógł uwzględnić skargi, wobec braku uzasadnionych ku temu podstaw, a zatem podlega ona oddaleniu, co uczyniono na podstawie treści art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.