II SA/Wr 184/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 1 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku B.B. i G.B. o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 17 marca 2017 r. Nr [...] o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. Spółka komandytowa z/s w B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na magazynowaniu i przeładunku gazu – tlenu postanawia odmówić uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 17 marca 2017 r. Nr [...] o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 14 lutego 2017 r. S. Spółka komandytowa z/s w B.B. wniosła skargę na decyzję z dnia [...] r. Nr [...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpoznaniu wniosku G.B. i B.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r. Nr [...] określającej na rzecz S. Spółka komandytowa z/s w B.B. środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na: "magazynowaniu i przeładunku gazu – tlenu" przewidzianego do realizacji na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr 77/1, obręb P., gmina K., uchyliło w całości zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. i stwierdziło nieważność powołanej na wstępie decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r. W skardze został złożony m.in. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który strona skarżąca uzasadniła tym, że zaskarżona decyzja zapadła wskutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r. Kolegium w innym składzie decyzją z dnia [...] r. wyraziło odmienną ocenę sprawy, aniżeli Kolegium dokonało tego w zaskarżonej decyzji. W decyzji z dnia [...] r. Kolegium dostrzegło co prawda wszystkie te uchybienia decyzji Wójta, o których mowa również w decyzji z dnia [...] r., to jednak nie przyznało im waloru "rażącego naruszenia prawa", uzasadniającego stwierdzenie nieważności. Wydanie w ciągu zaledwie 3 miesięcy tak diametralnie różnych rozstrzygnięć przez ten sam organ (choć w innym składzie personalnym) dowodzi - w ocenie strony skarżącej - że okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy nie są jednoznaczne i wymagają wzmożonej analizy. Zwłaszcza więc w tym kontekście zasadnym byłoby wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek powyższy jawi się tym bardziej jako uzasadniony, gdyż kontrolowana decyzja Wójta stanowi swoisty fundament działalności przedsiębiorstwa zlokalizowanego w P.. W oparciu o ten akt administracyjny planowane są inwestycje i rozbudowa zakładu. W dniu 14 kwietnia 2016 r. w oparciu o kontrolowaną decyzję Wójt Gminy K. wydał decyzję o warunkach zabudowy gruntu 77/3 w P., a następnie Starosta L. w dniu 29 kwietnia 2016 r. udzielił pozwolenia na budowę na potrzeby napełnialni butli gazami technicznymi. Oddział przedsiębiorstwa strony skarżącej prowadzony na co dzień przez A.M. zatrudnia 12 osób spośród mieszkańców lokalnej społeczności. Jest to odczuwalny impuls dla lokalnego rynku pracy, zważywszy na wysokie bezrobocie na tym terenie. W związku z powyższym wyeliminowanie decyzji z dnia [...] r. z obrotu prawnego stworzy obecnie daleko idące komplikacje. Dlatego też uprzedzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zasadnym byłoby wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 17 marca 2017 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu wniosku S. Spółka komandytowa z/s w B.B. w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wstrzymało wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że z treści przepisu art. 61 § 1 ww. ustawy wynika, że ustawodawca nie określił pozytywnych przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji lub postanowienia. Wskazał jedynie, że wstrzymanie jest niedopuszczalne, gdy zachodzi możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności lub ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie. W pozostałym zakresie organy administracji mogą w ramach uznania administracyjnego, z urzędu lub na wniosek, wstrzymać wykonanie aktu lub czynności. Przy czym, warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody (majątkowej lub niemajątkowej) lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skoro celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest zabezpieczenie sytuacji strony do chwili wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę lub uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (art. 61 § 6 P.p.s.a.), to w niniejszej sprawie Kolegium - mając na uwadze argumentację wnioskodawcy odnoszącą się do ewentualnych skutków jakie może wywołać wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wójta z dnia 13 stycznia 2015 r. - postanowiło wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 15 maja 2017 r. uczestnicy postępowania B.B. i G.B. wnieśli o uchylenie ww. postanowienia z dnia 17 marca 2017 r., wskazując, że stanowisko Kolegium jest niezasadne, bowiem prowadzi ono do wniosku, iż instytucja wstrzymania wykonania czynności lub aktu administracyjnego ustanowiona w art. 61 § 2 P.p.s.a. może być stosowana przez organy całkowicie dowolnie, bez względu na charakter decyzji oraz postanowień, których wykonanie miałoby zostać wstrzymane. W doktrynie wskazuje się natomiast, że przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, wstrzymać wykonanie aktu lub czynności. jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Decyzja kasatoryjna, a więc taka, którą uchylone zostaje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nie wymaga wykonania i nie nadaje się do wykonania, bowiem w wyniku wydania takiej decyzji ostatecznej na stronie nie ciąży żaden obowiązek nadający się do dobrowolnego wykonania bądź kwalifikujący się do egzekucji. Przytoczone stanowisko wielokrotnie było potwierdzane w orzecznictwie sądów administracyjnych, które wskazały, że przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. pozwala przyznać stronie na czas procesu ochronę tymczasową przed skutkami wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Warunkiem niezbędnym przyznania ochrony tymczasowej jest jednakże możliwość wykonania aktu, którego dotyczy wniosek. Brak możliwości wykonania aktu objętego wnioskiem powoduje, że niemożliwe jest zaistnienie przesłanek określonych w ww. przepisie. Z powyższych względów postanowienie Kolegium uznać należy – zdaniem uczestników - za wadliwe, co powoduje konieczność jego uchylenia. Na marginesie wskazano również na argumentację organu, z której wynika, że decyzja z dnia [...] r. stanowiła fundament działalności strony skarżącej, a w niniejszej sprawie zachodzi konieczność zabezpieczenia interesów strony, bowiem uniemożliwienie dalszej realizacji inwestycji w oparciu o unieważnioną decyzję może skutkować daleko idącymi komplikacjami. W ocenie uczestników komplikacje znacznie większe może spowodować realizacja inwestycji, która na obecnym etapie jest wątpliwa prawnie i brak jest obecnie decyzji stanowiącej jej podstawę. Zastosowanie wstrzymania wykonania w odniesieniu do zaskarżonej decyzji prowadzi w zasadzie do zezwolenia na prowadzenie działalności bez decyzji, której uzyskanie jest konieczne na mocy powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zgodnie zaś z art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a., który stanowi podstawę zakwestionowanego przez uczestników postanowienia Kolegium, w razie wniesienia skargi na decyzję lub postanowienie - organ, który wydał decyzję lub postanowienie, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 P.p.s.a.). Takie żądanie zawarli w piśmie z dnia 15 maja 2017 r. uczestnicy postępowania, jednakże nie wykazując żadnych "zmian okoliczności", które legły u podstaw wydania postanowienia z dnia 17 marca 2017 r. Kolegium wstrzymało wykonanie zaskarżonej decyzji, powołując się na argumentację wnioskodawcy odnoszącą się do ewentualnych skutków jakie może wywołać wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wójta z dnia [...] r., tj. wstrzymanie planowanych inwestycji i rozbudowy zakładu oraz komplikacje wynikające z faktu zatrudniania 12 osób spośród mieszkańców lokalnej społeczności. Uczestnicy we wniosku wskazali jedynie na bliżej nieokreślone komplikacje, które może spowodować realizacja inwestycji, bez odniesienia się jednak do argumentacji strony skarżącej jak i przesłanek, którymi kierował się organ wstrzymując zaskarżoną decyzję. To prowadzi do wniosku, że w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 61 § 4 P.p.s.a. Przez zmianę okoliczności należy rozumieć zmianę okoliczności faktycznych, jakie organ przyjął za przesłankę rozstrzygnięcia, jak i zmianę okoliczności prawnych, które uzasadniałyby wydanie postanowienia odmiennej treści niż to, które zostało wydane uprzednio. Na stronie domagającej się zmiany lub uchylenia postanowienia spoczywa ciężar wykazania takiej zmiany okoliczności, która czyni zasadnym jej wniosek (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2008 r.,sygn. akt II OZ 569/08, Lex nr 493611). Strona domagająca się zmiany lub uchylenia postanowienia o winna jest zatem wykazać taką zmianę okoliczności, która czyni zasadnym jej wniosek. W rozpoznawanej sprawie brak jest wskazania jakiejkolwiek zmiany okoliczności. Ponadto, kwestia, czy sporna inwestycja na obecnym etapie jest wątpliwa prawnie i brak jest decyzji stanowiącej jej podstawę, będzie podlegała ocenie sądu przy wydawaniu wyroku w sprawie. Kwestie merytoryczne i kwestie legalności podejmowanych aktów administracyjnych nie mogą bowiem stanowić przedmiotu rozważań sądu przy ocenie możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Odnosząc się do pozostałych twierdzeń, należy zauważyć, że uczestnicy pomijają fakt, że zaskarżona decyzja nie jest decyzją kasatoryjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., która w istocie nie wymaga wykonania i nie nadaje się do wykonania. Jej podstawę prawną stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który przewiduje możliwość uchylenia przez organ drugiej instancji zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Oznacza to, że stwierdzając nieważność decyzji Wójta z dnia 13 stycznia 2015 r., Kolegium rozstrzygało sprawę merytorycznie, a to w konsekwencji pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu. W rezultacie Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 17 marca 2017 r. Nr [...] i dlatego wniosek w tym przedmiocie nie został uwzględniony. Stąd na podstawie art. 61 § 4 w zw. z art. 61 § 5 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji.