II SA/Wr 1868/02

W I M I E N I U R Z E C Z P O S P O L I T EJ P O L S K I E J Dnia 28 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: WSA Anna Siedlecka Protokolant: Magda Mikus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi R. W. na uchwałę Rady Miejskiej w P. Z. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zbycia nieruchomości będących własnością gminy P. Z. w drodze bezprzetargowej oddala skargę. W dniu [...]r. Rada Miejska w P. Z. podjęła uchwałę nr [...]w sprawie zbycia nieruchomości będących własnością Gminy P. Z., w drodze bezprzetargowej. W podstawie prawnej przywołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a) ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z 1990 r. z późn. zm.) oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991 - 1995 oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 103, poz. 446). W § 1 uchwalono, że zwalnia się od sprzedaży na własność w drodze przetargu grunt położony w P. Z. przy ul. Z., W., S., oznaczony geodezyjnie jako działki nr [...],[...]i [...]o łącznej powierzchni [...] m2 (tj. [...]ha), obręb Centrum na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w K., w zamian za przyjęcie na członków 25 kandydatów zarejestrowanych w Spółdzielni Mieszkaniowej w K., będących stałymi mieszkańcami P. Z . W § 2 uchylono uchwałę Rady Miejskiej w P. Z. nr [...]z dnia [...] roku w sprawie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste w drodze bezprzetargowej. W § 3 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Miejskiemu w P. Z. i w § 4 zadecydowano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na tę uchwałę, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, złożył R. W . W skardze napisał, że wnosi skargę na podjęcie wszelkich uchwal Rady Miejskiej i Zarządu Miejskiego w P. Z., w których brała udział J. S., pełniąc jednocześnie funkcję przewodniczącej Rady Miejskiej i członka Zarządu Miejskiego w związku z haniebnym naruszeniem art. 19 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Wskazał, że wzywał Radę Miejską w trybie art.101 do usunięcia naruszenia prawa poprzez unieważnienie wszelkich uchwał, w których podjęciu brała udział J. S., ponieważ z mocy prawa są one nieważne. Na uzasadnienie skarżący wskazał (między innymi), że uchwały, w których brała udział J. S., pełniąc w samorządzie terytorialnym dwie funkcje jednocześnie, tj. przewodniczącej Rady Miejskiej i członka Zarządu Miejskiego w P. Z., są z mocy prawa nieważne w związku z naruszeniem art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy, ponieważ nie można łączyć funkcji przewodniczącej R.M. z funkcją członka Z.M. Nastąpiło także przekroczenie uprawnień na podstawie art. 231 § 1 k.k. przez Radę Miejską w związku z wyborem J. S. do pełnienia funkcji, i przez Zarząd Miejski w P. Z. ze względu na podejmowanie decyzji, w których udział brała J. S . Strona wskazuje, że nie trzeba być prawnikiem, aby stwierdzić, że między władzą wykonawczą, a władzą uchwałodawczą, pełniącą rolę kontrolną wobec Zarządu Miejskiego, zachodzi konflikt interesów prawnych, wyrażający się w przepisach art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 2, 4, 9, art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. Poprzez analogię art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy, jeśli funkcji burmistrza nie można łączyć z funkcją przewodniczącego Rady Miejskiej, to jednoznaczne jest to, że odnosi się również do władzy wykonawczej, którą jest Zarząd Miasta. W art. 26 ust. 1 ustawy jest wprost stwierdzone, że organem wykonawczym gminy jest zarząd. Z kolei w art. 30 ust. 1 jest powiedziane, że zarząd wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy, oraz w art. 60 ust. 1 za gospodarkę finansową odpowiada zarząd gminy. Jest tu także konflikt interesów, ponieważ w głosowaniu przy równej liczbie głosów decyduje głos przewodniczącego na podstawie art. 14 ust. 2, który jest jednocześnie członkiem zarządu. Dlatego nie ulega żadnej wątpliwości, iż w wyżej przedstawionych przepisach zachodzi konflikt interesów jeśli funkcję przewodniczącego Rady Miejskiej i członka Zarządu Miejskiego pełni ta sama osoba. Gwoli ścisłości należy zauważyć całkowitą ignorancie prawa mimo z nowelizowane) ustawy o samorządzie terytorialnym przez J. S., iż pełniła jednocześnie funkcję przewodniczącej Rady Miejskiej w P. Z. do [...]r. oraz radcy prawnego Urzędu Miejskiego w P. Z., którą nadal pełni. Na marginesie skarżący wskazuje, iż premier R.P. L. Miller stwierdza, iż instytucje powołane do respektowania przestrzegania prawa muszą respektować prawo wobec posłów naruszających porządek prawny, to tym bardziej dotyczy to prawników, którzy są szczególnie zobowiązani do przestrzegania prawa. W piśmie procesowym z dnia [...] r. dodał, że uchwały, które zaskarżył do sądu administracyjnego (w tym i uchwała, będąca przedmiotem niniejszego postępowania) były nieracjonalne i doprowadzały gminę do bankructwa. Ponadto skarżący dodaje, że sprzedając spółdzielni mieszkaniowej działki objęte uchwałą gmina nie uzyskała korzystnych warunków dla 25 mieszkańców. Sumując, skarżący wskazuje, że jego zdaniem skargi winny być uwzględnione już choćby z tego względu, aby w przyszłości kandydujący do rad i na burmistrzów liczyli się z konsekwencjami prawnymi i finansowymi w wyniku podjęcia błędnych decyzji. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Miasto P. Z. wniosła o jej oddalenie wskazując, że nie ma żadnych podstaw do kwestionowania uchwał, w podejmowaniu których brała udział J. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest nieuzasadniona, a to musi doprowadzić do jej oddalenia. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie "upsa". Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Skarżący zaskarżył uchwałę Rady Miasta na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z 1990 r. z późn. zm.) w świetle którego "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, że legitymowanym skutecznie do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest podmiot (osoba fizyczna, osoba prawna), który wykaże, iż zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny lub uprawnienie tego podmiotu. Obszerne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, wydane na tle omawianego przepisu, przeszło znaczącą ewolucję. Początkowo w uzasadnieniach wyroków przeplatały się dwa poglądy: w części z nich wskazywano, że "interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym w odróżnieniu od interesu strony z art. 28 k.p.a. jest interesem o charakterze grupowym, zbiorowym (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 1991 r., SA/Ka 100/91, Wspólnota 1991, nr 28), zaś znacznie częściej podnoszono, że "celem regulacji prawnej zawartej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 96) jest zapewnienie każdemu mieszkańcowi lub podmiotowi gospodarczemu gminy, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dotyczącej społeczności lokalnej, możliwości zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego, jeśli została podjęta bez wyraźnej podstawy prawnej lub z naruszeniem prawa (wyrok SN z dnia 9 grudnia 1993 r., III ARN 51/93, LEX nr 10914). "Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej" (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, LEX nr 80699). Również SN w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. (III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114) wskazał, że "wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - w wersji obowiązującej w 2001 r.) musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym". Wyrok NSA z 14 marca 2002 r. (II SA 2503/01, LEX nr 81964) niejako uściślił jeszcze wskazany tok rozumowania dodając, że "uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej". "Przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do skargi osobie, która chciałaby skarżyć uchwałę Rady Gminy, nie opierając się na prawach własnych, osobistych, a opierając się na interesie ogółu, czyli tzw. interesie publicznym. W sprawach bowiem mających charakter publiczny mogą działać określone organy państwowe czy społeczne, a obywatelowi przysługuje prawo występowania do tych organów (np. prokuratury) z wnioskiem o podjęcie stosownego postępowania, względnie przekazania odpowiednich informacji" (wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376). Na koniec tej części rozważań dodać jeszcze można, że także ostatni, opublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. (OSK 476/04, ONSA i wsa nr 1/2005, poz. 2) potwierdza ograniczenie kręgu podmiotów, mogących skutecznie wnosić skargę na akty organów samorządu terytorialnego. Teza tego orzeczenia idzie jeszcze dalej, niż przywołane poprzednio. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w niej, że "w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone". Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest uchwała Rady Miejskiej w P. Z. w sprawie zbycia nieruchomości będących własnością Gminy P. Z., w drodze bezprzetargowej na rzecz spółdzielni mieszkaniowej. Skarżący pisze w skardze i piśmie procesowym, że uchwałę tę należy wyeliminować z obrotu prawnego z tego względu, że w podejmowaniu jej brała udział osoba, która zdaniem skarżącego nie mogła uczestniczyć w procesie uchwałodawczym. W żadnej mierze nie jest to zatem naruszenie prawa lub uprawnienia po stronie skarżącego. Zresztą ani w skardze, ani w kolejnym piśmie procesowym skarżący nawet takich twierdzeń nie zgłasza. Skoro skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną, to jego skarga podlega oddaleniu, po myśli art. 151 upsa (por. także wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r., IV SA 872/99, LEX nr 48223). Nadto, jak wynika z treści ustawy o samorządzie gminnym, ustawodawca istotnie wprowadził ograniczenie w łączeniu funkcji pełnionych w samorządzie gminnym, ale na dzień podejmowania spornej uchwały wedle art. 19 ustawy ustrojowej nie można było łączyć funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczących ze stanowiskiem wójta, burmistrza lub prezydenta. Było to zresztą przedmiotem badania organów ścigania. Na marginesie powyższych rozważań wskazać jeszcze można, że żądanie skargi w zakresie wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej uchwały w takim kształcie w ogóle nie może być uwzględnione. Na przeszkodzie staje tu przepis prawa materialnego. Wedle bowiem art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Reasumując, z braku legitymacji czynnej, skarga podlega oddaleniu, po myśli art. 151 upsa.