II SA/Wr 188/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz – spr. Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego Centrum Turystyki R. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.na rzecz skarżącego kwotę 457,00 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wynika z akt administracyjnych dołączonych do sprawy sygn. akt II SA/Wr 185/15 w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej nr 2/2014, skarżący inwestor uzyskał w dniu 12 lutego 2014 r. decyzję o warunkach zabudowy dla budowy budynku usługowego – C. w której zawarto parametry budynku m.in. przez ustalenie jego wysokości do 3 kondygnacji z poddaszem użytkowym – wysokość kalenicy do 14 m oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu do 7 m. Decyzja doręczona została skarżącemu w dniu 12 lutego 2014 r., zaś pozostałym stronom w dniu 18 lutego 2014 r. W dniu 26 lutego 2014 r. skarżący wniósł o korektę – uszczegółowienie decyzji przez określenie wysokości kalenicy mierzonej od wejścia frontowego do 15 m, a od strony elewacji tylnej do 19 m oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu do 8 m oraz na elewacji tylnej do 12 m. W dniu 5 marca 2014 r. organ lokalizacyjny zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji oraz wezwał pozostałe strony do oświadczenia, czy wyrażają zgodę na zmianę decyzji zgodnie z art. 155 k.p.a. Strony te podpisały druki oświadczeń zawierające m.in. tekst "wyrażam zgodę/nie wyrażam zgody (niewłaściwe skreślić)", pozostawiając treść oświadczenia bez skreślenia jednej z tych możliwości. Decyzją z dnia 6 marca 2014 r. organ lokalizacyjny w oparciu o wniosek inwestora i oświadczenia w sprawie zgody, na podstawie art. 155 k.p.a. za zgodą stron zmienił decyzję nr 2/2014 w proponowany przez inwestora sposób oraz zaznaczył, że pozostałe warunki decyzji pozostają bez zmian. W uzasadnieniu wskazał jedynie, że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie, za którą przemawia słuszny interes stron. Decyzją z dnia 17 grudnia 2014 r. SKO stwierdziło nieważność decyzji nr 2/2014. Od decyzji zmieniającej prokurator wniósł sprzeciw, zarzucając naruszenie art. 50 § 4 i art. 53 ust. 4 pkt 2 i 8 u.p.z.p. przez nieuzyskanie wymaganych uzgodnień i zaniechanie sporządzenia projektu nowej decyzji oraz art. 155 k.p.a. przez nieuzyskanie zgody na zmianę decyzji, a także art. 107 § 3 k.p.a. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji. Decyzją z dnia 10 września 2014 r. organ stwierdził nieważność decyzji wyrażając pogląd, że do decyzji o warunkach zabudowy w ogóle nie stosuje się art. 155 k.p.a., a poza tym nie uzyskano wyraźnej zgody stron na zmianę. Nastąpiła ponadto istotna zmiana gabarytów budynku, przez co uległ zmianie przedmiot decyzji. Wskazane naruszenia art. 155 k.p.a. miały charakter rażący. Decyzję powyższą zaskarżył skarżący wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 7, 8, 16 § 1, 155 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak twierdził, nie można wykluczyć zmiany decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 155 k.p.a. Nie jest wcale wymagany nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Wymagane zgody zostały uzyskane. Nie zachodziły warunki uznania naruszenia prawa za rażące. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ wskazał przede wszystkim, że odrębną decyzją stwierdził nieważność decyzji nr 2/2014, co pociąga za sobą powinność stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej. Organ podzielił ocenę, że nie została spełniona przesłanka zmiany w postaci uzyskania zgody pozostałych stron, co oznaczało rażące naruszenie art. 155 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył dotychczasowe zarzuty. Dodał, że zachodzi ponadto negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności w postaci wywołania nieodwracalnych skutków prawnych. Decyzja lokalizacyjna wywołała pośrednie skutki w sferze prawa cywilnego, gdyż inwestor nawiązał stosunki cywilnoprawne w celu zrealizowania zamierzenia inwestycyjnego. Uzyskał pozwolenie na budowę i pozwolenie na użytkowanie obiektu. Przepis art. 155 k.p.a. nie mógł zostać naruszony rażąco. Zgoda pozostałych stron albo nie była wymagana, albo nie musiała wynikać z wyraźnego oświadczenia. W rzeczywistości zgoda została wyrażona. Do skargi dołączono decyzję o pozwolenie na użytkowanie oraz plik faktur za usługi zlecone przez inwestora przy budowie obiektu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Obecny na rozprawie prokurator wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Organ powołał w sposób wyraźny dwa powody stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej (art. 155 k.p.a.), a mianowicie uprzednie stwierdzenie nieważności decyzji zmienianej, a ponadto brak zgody stron na zmianę. Pierwszy z tych powodów odpadł, bowiem tut. Sąd w sprawie sygn. akt II SA/Wr 185/15 uchylił decyzję stwierdzającą nieważność decyzji podstawowej (zmienianej). Drugi zaś powód w ocenie Sądu nie zachodzi. Osoby fizyczny będące stronami postępowania lokalizacyjnego podpisały oświadczenia według wzoru opracowanego zapewne przez organ lokalizacyjny lub inwestora, w którym przewidziano obie wykluczające się możliwości (wyrażam zgodę – nie wyrażam zgody). Oświadczenia zostały dołączone do akt sprawy bez wykreślenia jednej z możliwości. Oznaczało to, że sformułowanie ostatecznej treści oświadczenia strony pozostawiły w gestii dysponenta dokumentu. Zachodziła przy tym sytuacja, w której strony wyraziły pewną wolę, w sposób niejednoznaczny czy niejasny oraz na pewno nie złożyły oświadczenia, że nie wyrażają zgody na zmianę decyzji. O ile inwestor i organ lokalizacyjny przyjęły, że strony wyraziły zgodę na zmianę decyzji, to taka interpretacja oświadczenia nie spotkała się ze sprzeciwem stron. Oczywiście było uchybieniem niezwrócenie się do stron o wskazanie rzeczywistej treści oświadczenia bądź po prostu nieskreślenie przez dysponenta dokumentu zwrotu "nie wyrażam zgody", jednak nie oznaczało ono, że organ nie uzyskał zgody stron. W sytuacji braku zgody w ogóle lub wyraźnego sprzeciwu stron, niewątpliwie wydanie decyzji zmieniającej naruszałoby prawo i to zapewne w stopniu rażącym. Zaniedbanie inwestora, polegające na uzyskaniu zgody, lecz niezaznaczeniu tego jasno na druku, nie uzasadnia oceny o rażącym naruszeniu art. 155 k.p.a. Skoro nie istnieją konkretne powody, dla których organ wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, to podlegało ono uchyleniu. Należy jeszcze zaznaczyć, że nieuzasadniony był pogląd organu przy pierwszym rozpatrzeniu sprawy, jakoby samo stosowanie art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji lokalizacyjnej powinno stanowić rażące naruszenie prawa. Organ jako warunek przyjęcia rażącego naruszenia prawa wskazał na wymóg jednoznacznej wykładni stosowanego przepisu. Tymczasem poglądy na temat możności stosowania art. 155 k.p.a. w tym przypadku są rozbieżne, raczej z przewagą stanowiska dopuszczającego to stosowanie (patrz wyrok II OSK 2455/12). W tym stanie rzeczy istotą orzekania przez organ powinno być wnikliwe rozważenie, czy wnioskowana przez inwestora zmiana mieściła się w okolicznościach faktycznych i prawnych ustalonych w postępowaniu zakończonym decyzją nr 2/2014. Okoliczności te należy dokładnie przytoczyć i dokonać wymaganej oceny w kontekście treści zmiany. Wymaga to podjęcia próby rozróżnienia, na ile zmiany gabarytów budynku byłyby dopuszczalne w ramach dotychczasowych ustaleń, a na ile doszło do tak istotnej zmiany przedmiotu inwestycji, że konieczne byłoby złożenie nowego wniosku. Niewystarczające były same arbitralne oceny w tym względzie zawarte w pierwszej decyzji organu (patrz wyrok II SA/Ol 916/11). Gdyby zatem ustalenie zmienionych warunków zabudowy mogło nastąpić w oparciu o materiał dowodowy sprawy zakończonej decyzją nr 2/2014, to naruszenia art. 155 k.p.a. nie byłoby w ogóle. W innym przypadku wymagane będzie dokonanie pogłębionej oceny prawnej, czy wskazane wówczas naruszenie art. 155 k.p.a. ma charakter rażący, przy uwzględnieniu wskazanych przez organ kryteriów (istnienie niewątpliwego stanu prawnego, brak uzasadnionej rozbieżnej wykładni przepisu, nie dające się zaakceptować negatywne skutki decyzji przeważające nad potrzebą ochrony stabilności decyzji – patrz wyrok II SA/Wr 815/12) oraz w zakresie naruszenia wówczas art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (Dz.U. z 2015 r., poz. 199) wskutek ustalenia warunków zabudowy bez uprzedniego dokonania analizy dla w istocie nowej inwestycji. Jak wynika z materiału i ocen Sądu zawartych w aktach pozostałych spraw (sygn. akt II SA/Wr 185-187/15) ta ostatnia możliwość ma jak do tej pory charakter teoretyczny, skoro należy przyjąć, że organ lokalizacyjny orzekał w oparciu o materiał sprawy zakończonej decyzją 2/2014, w którym zawarta była analiza, której wady były nieistotne dla stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Można dodać, że w postępowaniu nieważnościowym wyklucza się dokonanie wyjaśnienia okoliczności istotnych w postępowaniu zwyczajnym, merytorycznych, to jednak powinno być dopuszczalne podjęcie próby ustalenia rzeczywistej woli pozostałych stron odnośnie zgody na zmianę decyzji, wyrażonej w sposób niejasny. Wymaga zaznaczenia, że nieuzasadniony był zarzut skargi zaistnienia negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a., wyroki II SA/Wr 640/08, 333/09, I OSK 1585/12, II GSK 1884/12). Nie należą do nich normalne skutki funkcjonowania decyzji w obrocie prawnym, jak następstwa gospodarcze lub finansowe lub wydanie decyzji związanych w ciągu działań prawnych. Z przytoczonych względów oraz zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.