II SA/Wr 1908/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie: NSA Jolanta Sikorska NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Agnieszka Figura po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. O. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Starosta Powiatu W., powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 6 pkt 6 lit. b) oraz art. 37k i 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, odmówił skarżącemu K. O. przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego z dniem [...]r. W uzasadnieniu organ I instancji przytoczywszy art. 37k ust. 1 cytowanej wyżej ustawy podniósł, że prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje osobie, która spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Powyższe prawo ustala się na wniosek tej osoby (art. 37l wyżej wymienionej ustawy). Wskazując, iż świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie, z którą stosunek pracy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy, Starosta przytoczył art. 2 ust. 1 pkt 20a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz podał, że skarżący zgłosił się w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. w dniu [...]r. i wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. Powołując się na dokumenty przedłożone w dniu rejestracji organ I instancji ustalił, że skarżący ukończył [...] lat życia, udokumentował okres uprawniający do emerytury wynoszący [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni oraz że stosunek pracy został rozwiązany z dniem [...]r. przez wypowiedzenie pracodawcy, z zachowaniem okresu wypowiedzenia w oparciu o ustawę z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Starosta podał, że skarżący był zatrudniony od [...]r. i z dniem [...]r. otrzymał wypowiedzenie warunków umowy o pracę w części dotyczącej wynagrodzenia z pouczeniem, iż w razie odmowy przyjęcia zaproponowanych warunków umowa rozwiąże się z upływem okresu wypowiedzenia, to jest z dniem [...]r. Powołując się na powyższe oraz na art. 42 § kp organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia przedemerytalnego, gdyż strona nie spełnia warunków koniecznych do nabycia tego prawa. Odwołując się od tej decyzji K. O. podał, że spełnia warunki do przyznania świadczenia przedemerytalnego, ponieważ ukończył [...] lat życia i posiada ponad [...]-letni okres uprawniający do emerytury. Zarzucił przy tym organowi I instancji błędne wyliczenie stażu pracy. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Wojewoda D., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 37k ust. 1 i art. 37l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wywodził, że wprawdzie skarżący legitymuje się wymaganym przez ustawodawcę okresem uprawniającym do emerytury, bowiem po dostarczeniu przez stronę wszystkich dokumentów i ich ponownym przeanalizowaniu ustalono, że posiada on [...] lat, [...] miesiąc i [...] dni okresu uprawniającego do emerytury, to jednak nie spełnia warunków określonych w art. 37k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, gdyż nie został zwolniony z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Wojewoda podniósł, iż z akt sprawy wynika, że w dniu 21 stycznia 2003 r. skarżący otrzymał wypowiedzenie warunków umowy o pracę w części dotyczącej wynagrodzenia z pouczeniem, iż w razie odmowy przyjęcia zaproponowanych warunków umowa rozwiąże się z upływem okresu wypowiedzenia, to jest z dniem [...]r. Skarżący nie przyjął nowych warunków zaproponowanych przez pracodawcę, w związku z czym umowa o pracę została rozwiązana z upływem okresu dokonanego wypowiedzenia (art. 42 § 3 kp). Organ II instancji stwierdził ponadto, że z wyjaśnień przedstawiciela pracodawcy wynika, iż na stanowisko zajmowane przez skarżącego został zatrudniony inny pracownik, a więc nie nastąpiła likwidacja stanowiska pracy. Na powyższą decyzję K. O. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący oświadczył, iż uważa, że spełnia wszystkie warunki do przyznania świadczenia przedemerytalnego, ponieważ ukończył [...] lat życia i posiada ponad [...]-letni okres uprawniający do emerytury. Podał, że obecnie w firmie zatrudniony jest tylko jeden kierowca, a nie dwóch lub trzech, jak to miało miejsce wcześniej, natomiast zatrudniony "jakoby" na jego miejsce kierowca został oddelegowany do Anglii i jego stanowisko nie jest obsadzone. Podniósł ponadto, że "sprawa dotyczy również innej interpretacji kodeksu pracy". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Tak więc obecnie właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, czy skarżący został zwolniony z przyczyn dotyczących zakładu pracy, czy też z innych powodów. Nie jest bowiem sporne, że skarżący spełnia pozostałe wymogi przewidziane w art. 37k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonej decyzji, konieczne do przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Organy administracyjne orzekające w obu instancjach uznały, że skarżący nie został zwolniony z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Stanowisko swoje oparły na ustaleniu, iż skarżący z dniem [...]r. otrzymał wypowiedzenie warunków umowy o pracę w części dotyczącej wynagrodzenia z pouczeniem, że w razie odmowy przyjęcia zaproponowanych warunków umowa rozwiąże się z upływem okresu wypowiedzenia, to jest z dniem [...] r. Ponieważ skarżący nie przyjął nowych warunków zaproponowanych przez pracodawcę, umowa o pracę została rozwiązana z upływem okresu dokonanego wypowiedzenia zgodnie z art. 42 § 3 kp. Organ II instancji ponadto powołał się na wyjaśnienia przedstawiciela pracodawcy podającego, iż na stanowisko zajmowane przez skarżącego został zatrudniony inny pracownik, a więc nie nastąpiła likwidacja stanowiska pracy. Powyższe ustalenia pozostają w sprzeczności z treścią znajdującego się w aktach sprawy świadectwa pracy z dnia [...]r., w którym podano, że w ostatnim miejscu zatrudnienia skarżącego stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę przez pracodawcę z zachowaniem okresu wypowiedzenia (art. 30 § 1 pkt 2 kp) "w oparciu o ustawę z dn. 28.12.1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy (z późn. zmianami)". Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się zaświadczenie zakładu pracy z dnia [...] r., że nastąpiła likwidacja stanowiska pracy, na którym był zatrudniony skarżący w charakterze kierowcy z przyczyn ekonomicznych przedsiębiorstwa. Podkreślić należy, iż stosownie do § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe i zasad wypłaty tych świadczeń (Dz.U. Nr 10, poz. 49 z późn. zm.) środkiem dowodowym, stwierdzającym okresy zatrudnienia, są pisemne zaświadczenia zakładów pracy, wydane na podstawie posiadanych dokumentów, oraz legitymacje ubezpieczeniowe, a także inne dowody z przebiegu ubezpieczenia. Powyższy przepis wskazuje na szczególną rolę zaświadczeń zakładów pracy oraz świadectw pracy. Nie oznacza to oczywiście, że nie można przeprowadzać innych dowodów o treści odmiennej od świadectw pracy lub zaświadczeń zakładów pracy, bowiem w postępowaniu o świadczenie przedemerytalne nie jest wyłączone stosowanie art. 75 § 1 kpa. Zgodnie zaś z tym przepisem jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Niemniej jednak, aby skutecznie zanegować treść świadectw pracy lub zaświadczeń zakładów pracy należy w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, dlaczego ich treść nie może być uznana za prawdziwą. Procedurę wydania decyzji administracyjnych, w tym wydawanych w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego, regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 107 § 3 kpa stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia). Warunkiem wydania prawidłowej decyzji jest podejmowanie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). W rozpatrywanej sprawie organy administracyjne podjęły co prawda starania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrały stosunkowo obszerny materiał dowodowy, jednakże zasadnicze wątpliwości wiążą się ze sposobem oceny dowodów. Podstawową zasadą postępowania dowodowego jest wprawdzie zasada swobodnej oceny dowodów, wyrażona w art. 80 kpa, jednak - by nie przekształcała się ona w ocenę dowolną (samowolną) - musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego wraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie przyjmuje się, że: 1) ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego; 2) organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na mocy art. 76 § 1 kpa szczególne znaczenie dowodowe. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do istotnych różnic, np. w zeznaniach świadków powołanych w sprawie. Można określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Ocena ta powinna być dokonana z uwzględnieniem zasad wiedzy, doświadczenia życiowego i prawideł logiki. Wbrew nakazom wynikającym z powyższych przepisów i zasad procedury administracyjnej organy nie wykazały, z jakich przyczyn negują zapisy zawarte w świadectwie pracy z dnia [...]r., z których jednoznacznie wynika, że skarżący został zwolniony z przyczyn dotyczących zakładu pracy, a nie w trybie art. 42 § 3 kp. Nie uzasadniono przy tym, dlaczego przesłuchiwano świadka na okoliczności ujęte w świadectwie pracy, chociaż wcześniej nie zakwestionowano skutecznie przedmiotowego świadectwa pracy. Nie wyjaśniono ponadto, dlaczego zakład pracy najpierw wystawił zaświadczenie z dnia [...]r., że z przyczyn ekonomicznych przedsiębiorstwa nastąpiła likwidacja stanowiska pracy, na którym skarżący był zatrudniony w charakterze kierowcy, a następnie przedstawiciel pracodawcy zaprzeczył, by doszło do likwidacji tego stanowiska i podał, iż wyżej wymienione zaświadczenie wystawiła bez konsultacji z właścicielem firmy asystentka dyrektora, z którą rozwiązano stosunek pracy w dniu [...]r. Uchybienia te stanowią naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. W myśl art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany orzec, w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. W rozpatrywanej sprawie jednak nie zachodziła potrzeba orzekania w tym przedmiocie, ponieważ ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie tworzyły po stronie skarżącego żadnych praw, ani nie nakładały na niego żadnych obowiązków. Nie miały zatem cech wykonalności. Zauważyć ponadto wypada, że stosownie do art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony akt administracyjny jest zobowiązany do zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W niniejszej sprawie Sąd pominął jednak to orzeczenie, gdyż skarżący był zwolniony od kosztów sądowych z mocy ustawy.