II SA/Wr 192/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Alicja Palus Protokolant: Kinga Kręc po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 27 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi B. K. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zarezerwowanych pod "Zbiornik S." wraz z miejscowościami Ś., M. i K. oddala skargę. W dniu [...] r. Rada Miejska w M. na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717), art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz w związku z uchwałą Rady Miejskiej w M. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zarezerwowanych pod "Zbiornik S." wraz z miejscowościami Ś., M. i K. wydała uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zarezerwowanych pod "Zbiornik S." wraz z miejscowościami Ś., M. i K.. Skarżący – B. K. wezwał Radę Miejską w M. do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu podał, iż Rada Miejska w M. wydała w dniu [...] r. uchwałę nr [...], ogłoszoną w dzienniku Urzędowym Województwa D. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r. Skarżący wskazał, iż tą uchwałą został naruszony przez organ interes prawny. Wedle strony naruszenie tego interesu polega na wprowadzeniu w rozdziale IV planu - Jednostka "M." (strona [...]) – dla działek [...],[...],[...],[...],[...] oraz część działki o numerze [...] jako przeznaczenia podstawowego: ciągu pieszo – jezdnego umożliwiającego ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów, o szerokości w liniach rozgraniczających min. 6,0 m (działki leżą na terenie oznaczonym symbolem [...]). Skarżący wskazał, iż o planowanych zapisach nie został dostatecznie poinformowany, otrzymał jedynie dwie mapy terenu, na którym znajdowały się działki skarżącego, oraz dołączone zostały trzy opisy, z których wynikało, iż zostały spełnione przesłanki rozdziału III. Dla rozdziału "Jednostka M." (pozycja [...]) określono przeznaczenie podstawowe: ulica lokalna D ½ o szerokości w liniach rozgraniczających 10, 0 m, zakończona placem manewrowym; zaleca się: jezdnię o szerokości 4,5 -5,0 m, a w przekroju ulicznym przynajmniej jednostronnie chodnik. W pozycji [...] – przeznaczenie podstawowe: ciąg pieszo–jezdny umożliwiający ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów; (szerokość w liniach rozgraniczających min. 6,0 m). Skarżący podkreślił, iż wobec kategoryzacji wielu ulic winien być powiadomiony listownie, czy wyraża zgodę na taką zmianę. Ponadto zwrócił się z prośbą o każdorazowe zawiadamianie go o odbywających się sesjach w sprawie. W sprawie wezwania przez B. K. na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do usunięcia naruszenia interesu prawnego spowodowanego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zarezerwowanych pod "Zbiornik S." wraz z miejscowościami Ś., M. i K., Rada Miejska w M. przyjęła kolejną uchwałę, iż nie zachodzą przesłanki powodujące naruszenie interesu prawnego skarżącego. W uzasadnieniu wskazano, iż sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odbywało się zgodnie z procedurą określoną w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym szczegółowo opisano w dalszej części uzasadnienia kolejno podjęte czynności w toku procedury uchwalania planu, wskazując na ich zgodność z ustawowymi wymogami. W celu zwiększenia zaangażowania i udziału społeczeństwa w tematyce sporządzonego planu, Burmistrz Gminy M. w dniach [...] i [...] r. w budynku Urzędu Miejskiego w M. zorganizował prezentację przez projektanta planu wstępnych jego założeń. Poza informacją o prezentacji zamieszczoną w gazecie "Głos M.", na stronie internetowej Gminy M., tablicach ogłoszeń budynku Urzędu Miejskiego w M. i tablicach ogłoszeń we wsiach K., M., Ś., P., P., S., odrębnie powiadomiono pisemnie właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym planem. Ponadto, zdaniem organu, w związku z wyłożonym projektem planu miejscowego w dniach [...] i [...] r. i w dniu [...] r. projektant planu (posiadający uprawnienia urbanistyczne) udzielał odpowiedzi na pytania zainteresowanych, informował także o wyłożonym projekcie planu. Skarżący w dniu [...] r. złożył wniosek do planu miejscowego i został zaproszony na spotkanie z projektantem planu przewidziane na dzień [...] r. w Urzędzie Miejskim w M.. Następnie zawiadomieniem z dnia [...] r., zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy, został poinformowany o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu i nie złożył protestu, ani zarzutu do przyjętych ustaleń. W myśl uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zarezerwowanych pod "Zbiornik S." wraz z miejscowościami Ś., M. i K. działki [...],[...],[...],[...],[...] i część działki [...] obręb M. leżą na terenie oznaczonym na rysunku planu stanowiącym załącznik do uchwały i będącym integralnym składnikiem niniejszej uchwały symbolem [...]. Organ administracji wskazał, że w rozdziale II uchwały zatytułowanym "Ustalenia szczegółowe dotyczące przeznaczenia, zasad i sposobu zagospodarowania terenów wyodrębnionych na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, oznaczonych symbolami funkcji" dla symbolu [...] planu ustalił: "1. Przeznaczenie podstawowe: ciąg pieszo – jezdny umożliwiający ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. 2. Szerokość w liniach rozgraniczających min. 6,0 m." W rozdziale I, zatytułowanym "Przedmiot uchwały i przepisy ogólne", w § 11 "ustalenia dotyczące zasad przebudowy i sposobu kształtowania układu komunikacyjnego" ust. 2 postanowiono: "Ustala się, że wszystkie ulice, place, drogi i ciągi pieszo – jezdne i piesze wydzielone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi są ulicami i drogami publicznymi gminnymi z wyjątkiem wewnętrznych ciągów pieszo – jezdnych w jednostce Ś. – [...], w jednostce M. – [...],[...],[...], publicznych dróg powiatowych nr [...] i nr [...] oraz publicznej drogi wojewódzkiej nr [...]". Rada Miejska podała, iż zgodnie z ustaleniami planu przedmiotowy ciąg ([...]) jest dojściem i dojazdem umożliwiającym dostęp do wojewódzkiej drogi publicznej oznaczonej na rysunku planu symbolem 1KG, znajdującym się wewnątrz terenów indywidualnych mieszkalnictwa rekreacyjnego (symbol [...]), obsługującymi przylegle doń działki, które już istniały w czasie sporządzania planu miejscowego. Działki nr [...],[...],[...],[...] i część działki [...] obręb M., istniały już w trakcie sporządzania planu, miały charakter dojść i dojazdów, zapewniających dostęp do istniejącej drogi publicznej z działek doń przyległych będących w posiadaniu innych osób niż B. K.. Organ na marginesie podał, iż założyć należy, że przy sprzedaży została ustanowiona na tych drogach wewnętrznych odpowiednia służebność, celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Zdaniem Rady Miejskiej w M. plan miejscowy uchwalony skarżoną uchwałą nie zmienił stanu władania działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i części działki [...], jak również statusu tych dróg pozostawiając je drogami wewnętrznymi (dojściami i dojazdami umożliwiającymi dostęp do drogi publicznej). Ponadto organ administracji w zajętym w dniu [...] r. stanowisku wskazał, że drogi te nie odpowiadają określonej w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, najmniejszej szerokości w liniach rozgraniczających publicznych dróg gminnych (klasy dojazdowej) wynoszącej 10 m. Zgodność i prawidłowość takich ustaleń planu, o nie zakwalifikowaniu tych działek do dróg publicznych, i zakwalifikowanie ich jako drogi wewnętrzne (ciąg pieszo-jezdny), potwierdza treść art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych oraz § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Rada Miejska w M. w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miała prawo ustalać zasady i przeznaczenie zagospodarowania terenu. Ponadto, zdaniem organu, ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu zawarte w planie są wynikiem przyjętych założeń technicznych oraz możliwości finansowych i gospodarczych gminy. W części końcowej uzasadnienia organ administracji wskazał, że po zapoznaniu się z całością zagadnienia, stwierdził, że kwestionowana uchwała z dnia [...] r. Nr [...] została podjęta zgodnie z prawem w ramach kompetencji Rady Miejskiej w M.. Skarżący B. K. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu skargę na powyższą uchwałę. W uzasadnieniu podał, iż Rada Miejska przyznała, że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wzięto pod uwagę faktu, że wcześniej istniały drogi, które w swoim założeniu i funkcji miały służyć dobru i interesom kilkudziesięciu właścicieli nieruchomości. Zdaniem skarżącego w spornej uchwale drogi te winny być określone jako publiczne drogi gminne i nie ma znaczenia fakt, iż wcześniej skarżący nie złożył protestu, ani skargi ponieważ takie przeznaczenie wydaje się skarżącemu oczywiste bez jego ingerencji. Wskazał, iż wezwanie go do złożenia wyjaśnień w kwestii ustalenia klasyfikacji dróg dotyczyło innej sprawy, dlatego też nie miał możliwości wypowiedzenia się w tej sprawie. Skarżący podkreślił, iż gmina celowo pominęła rozmowy na temat ustalenia dróg oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...]. Zdaniem skarżącego, drogi te, jako drogi wewnętrzne stanowią jego własność, natomiast działki, które mają obsługiwać są indywidualną własnością wielu właścicieli, którzy w ten sposób mogą być pozbawieni dojazdu do swoich nieruchomości. W tym zakresie nie była ustalona służebność, jak sugerował organ. Ponadto skarżący domagał się nadania drogom kategorii dróg gminnych i tym samym ich wykupu przez Gminę. Zaznaczył, że Gmina M. potraktowała go represyjnie. W związku ze skargą Rada Miejska w M. wniosła odpowiedź na skargę podtrzymując jednocześnie stanowisko przyjęte na sesji w dniu [...] r. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez B. K. w skardze wskazała, że nie jest właściwe stwierdzenie, iż nie przyjęcie w planie zagospodarowania przestrzennego ciągów pieszo – jezdnych oznaczonych symbolem [...] jako ulic i dróg publicznych gminnych powoduje pozbawienie działek doń przyległych dostępu do drogi publicznej. Dostęp tych działek jest zapewniony właśnie przez utworzone ciągi pieszo – jezdne i może być zagwarantowany, bez konieczności zmiany właściciela, poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej w trybie art. 145 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, na rzecz właścicieli tych działek. Organ wskazał, iż stwierdzenie skarżącego, iż Gmina M. potraktowała go represyjnie, jest zdaniem Rady Miejskiej, stwierdzeniem mijającym się z prawdą. Przedmiotowy plan wyłącza z dróg publicznych wewnętrzne ciągi pieszo – jezdne w jednostce Ś. – [...], w jednostce M. – [...],[...],[...] (zapis § 11 ust. 2 ustaleń planu), a więc nie tylko tereny oznaczone symbolem [...] stanowiące własność skarżącego. Wskazano ponadto, że przy sporządzaniu planu gminy z konsekwencją i uporem dążono do zmiany przeznaczenia istniejących działek rolnych, oznaczonych obecnie w planie symbolem [...], pod tereny indywidualnego mieszkalnictwa rekreacyjnego wychodząc naprzeciw wnioskom właścicieli tych działek, lecz w swych działaniach organy gminy muszą kierować się czynnikiem ekonomicznym. Wskazano także, że skarżący dokonał podziału nieruchomości na działki w tak zwanym trybie rolnym, a tym samym nie stosuje się do tego podziału ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie pobierania opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, a co za tym idzie podlega oddaleniu. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwana dalej w skrócie "upsa" – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego posiada osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Niesporne jest także to, iż gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy (plan szczegółowy), bądź też postanowienia ogólne (plan ogólny) dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym muszą odznaczać się legalnością, czyli inaczej mówiąc jest ona obowiązana działać zgodnie z prawem. Właśnie zgodność z prawem podjętych uchwał lub zarządzeń bada Sąd w toku niniejszego postępowania. Zdaniem Sądu, zakwestionowana uchwała, jako zgodna z prawem, nie podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Jak wynika z akt administracyjnych sporna uchwała została podjęta z uwzględnieniem chronologii czynności materialno-technicznych wskazanych w art. 18 i art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.). Zastosowanie tych norm prawa materialnego znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W świetle bowiem wskazanego przepisu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Według brzmienia przywołanego art. 18 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest organ wykonawczy gminy. Organ ten, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno: 1 ogłasza w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni, składania wniosków do planu, 2) zawiadamia na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu, 2a) bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6, 3) występuje o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu, 4) uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu, z: a) organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych, 5) zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu: a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3, c) osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia, 6) wykłada projekt planu i prognozę, o której mowa w przepisach o ochronie środowiska, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłasza, w sposób określony w pkt 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnia informację o wyłożonym projekcie i umożliwia uzyskanie, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów, 7) przyjmuje protesty, o których mowa w art. 23 ust. 1, i zarzuty, o których mowa w art. 24 ust. 1, 8) po upływie terminów, o których mowa w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2, rozpatruje, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu, 9) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nie uwzględnione protesty i zarzuty, zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych, 10) doręcza zainteresowanym wyciąg z uchwały rady gminy rozstrzygającej o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, 11) przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt planu, uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami, oraz informuje o wynikach badań, o których mowa w pkt 2a, 12) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której będzie rozpatrywany projekt planu, 13) przedstawia wojewodzie uchwałę rady gminy wraz z dokumentacją planistyczną w celu oceny zgodności z prawem, 14) kieruje, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, uchwałę rady gminy do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy ustrojowej uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Rozpoznając sprawę Sąd podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, według którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 kpa, ustanawiającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tej kategorii naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając sprawę prowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa. Istotne natomiast w rozpoznawanej sprawie jest, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 4 ust. 1 statuuje obowiązek gminy ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, kwalifikując go jako zadanie własne tej jednostki samorządu terytorialnego. Prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do wskazanego wyżej przepisu, pogląd o nadaniu gminie poprzez jego treść tzw. władztwa planistycznego, uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie zaprzeczał jednocześnie konieczności uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Podkreślano przy tym, że nie można art. 4 ust. 1 tej ustawy traktować jako legitymacji do szczególnego władztwa i nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Zważyć zatem należy, że w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającym otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w opracowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wskazane zostało w pkt 5 w jednoznaczny sposób prawo własności. Wymóg ten podporządkowany jest przepisowi art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującemu poszanowanie tego prawa, które wprawdzie – zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej – może być ograniczone, ale pod warunkiem nienaruszania istoty własności. W tej ostatniej kwestii natomiast Sąd Najwyższy wypowiedział się w wyroku z dnia 16 lipca 1980 r. (CZP 45/80, OSPiKA 1981, nr 7-8, poz. 131), w którym nawiązując do art. 140 k.c. stwierdził, że prawo własności jest "tym szczególnym prawem, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień względem rzeczy. Choć przepis ten nie zdefiniował prawa własności przez wyczerpujące wyliczenie uprawnień właściciela, to jednak wyliczył uprawnienia zasadnicze, a przede wszystkim uprawnienia do korzystania z rzeczy oraz do rozporządzania nią". Naruszeniem tego uprawnienia jest ingerencja w sferę prawną właściciela nieruchomości, dokonywana poprzez ustalenia planu miejscowego, które określając przeznaczenie terenu i jego zagospodarowanie wyznaczają jednocześnie granice korzystania z prawa własności i wpływają na interesy prawne jego dysponenta. Ochronę przed taką ingerencją w trakcie prac planistycznych zapewnia prawo wnoszenia zarzutów do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący (co zresztą sam przyznaje) z takiej możliwości nie skorzystał. Inaczej mówiąc i odnosząc się do trybu uchwalania planu, wynikającego z przywołanego wyżej art. 18 ustawy, wskazać trzeba, że strona skarżąca dysponowała całym katalogiem środków prawnych, przysługujących jej w toku procedury planistycznej, stanowiących uprawnienia z tego przepisu i służących do obrony praw właściciela gruntu. W tym zakresie (jak wynika z dokumentacji planistycznej) organ wywiązał się z ciążącego na nim ustawowego obowiązku, zawiadamiając o przystąpieniu do sporządzania planu i możliwości składania wniosków do niego. Mimo prawidłowego pouczenia ani zarzut ani protest do planu ze strony skarżącego nie wpłynął. Jak wynika z akt administracyjnych strona złożyła wniosek do planu i ten wniosek został częściowo uwzględniony, nadto w piśmie informującym o losach wniosku dodatkowo pouczono skarżącego o możliwości wniesienia protestu i zarzutu. Nie wniosła także strona skarżąca wniosków do planu w trakcie jego uchwalania. Takie zachowanie strona przeciwna mogła uznać za pełną akceptację przyjętych rozwiązań. Reasumując, mimo posiadania prawnych możliwości, strona skarżąca nie skorzystała z ustawowych uprawnień, stwarzających możliwość ochrony jej interesów w procesie uchwalania planu. Podnoszenie istotnych dla strony skarżącej okoliczności, w zakresie możliwości wykorzystania spornych działek, już po uchwaleniu planu i jego ogłoszeniu, czyli po jego wejściu w życie, należy uznać wprawdzie za prawnie dopuszczalne, ale co do zasady zbyt późne i stawiające gminę (jako ogół jej mieszkańców) w trudnej sytuacji. Jeśli chodzi o kwestionowanie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, poświęconym temu zagadnieniu, należy pamiętać, że gmina ma pełne władztwo planistyczne nad swoim terenem (przywołany wcześniej art. 4 ustawy), będąc jednocześnie zobowiązaną do respektowania w najszerszym zakresie, jak to tylko możliwe i w sposób wynikający z obowiązujących unormowań prawnych uprawnień osób trzecich. Analiza akt administracyjnych wskazuje, iż opracowując projekt planu gmina nie naruszyła zasad ustawowych. Odnosząc się do konkretnych zarzutów strony należy wskazać, iż jak wynika z mapy poglądowej, dołączonej do skargi, teren na południe od drogi [...] został podzielony na działki, natomiast działki [...] stanowią ciągi komunikacyjne do owej drogi (stanowiącej drogę publiczną).. Odnośnie do zarzutów, iż po stronie gminy istnieje obowiązek ukształtowania tych ciągów, jako dróg publicznych, z takim rozumowaniem zgodzić się nie sposób. Skarżący przyznaje, że dokonał wyodrębnienia działek rekreacyjnych na terenie [...] (przeznaczenie podstawowe tereny indywidualnego mieszkalnictwa rekreacyjnego z zielenią towarzyszącą), zatem na etapie procesu podziału tych działek winna być już zachowana zasada dostępu tychże do drogi publicznej. Stąd utworzenie działek na ciągi pieszo-jezdne. Jednakże nie jest to okoliczność, która obligowałaby gminę, aby nadała tym drogom charakter dróg publicznych, a dopuszczając tam ciągi pieszo-jezdne usankcjonowano dojazdowy charakter terenów oznaczonych symbolem [...]. Ma rację skarżący, że w myśl art. 93 ust. 3 podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Jednakże, w świetle omawianego przepisu, za dostęp do drogi publicznej ustawodawca uznaje również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Inaczej mówiąc, ustawodawca dopuszcza podział nieruchomości w sytuacji, gdy nowoutworzone w ten sposób działki nie mają dostępu do drogi publicznej, o ile dostęp do takiej drogi zostanie zapewniony w inny sposób. W takiej sytuacji, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (art. 99). Ponadto należy podkreślić – o czym była mowa wcześniej – że podział działek nastąpił przed podjęciem kontrolowanej uchwały. Pozostaje do omówienia kwestia ostatnia podnoszona w skardze, tj. potraktowanie strony przez Gminę w sposób restrykcyjny. Otóż zarzut ten wydaje się być zbyt surowy zważywszy, iż podobne rozwiązania w planie przyjęto odnośnie do terenów oznaczonych symbolami – [...],[...],[...],[...]. Na koniec można jeszcze wskazać na wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., (IV SA 34 6 /93, ONSA 1996/3/125) w myśl którego "naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.), to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, gmina może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwa planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa". Reasumując, wobec niezasadności skargi podlega ona oddaleniu po myśli art. 151 upsa.