II SA/Wr 195/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2009r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Stoszowice z dnia 29 września 2006r. nr VII/70/2006 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków na terenie Gminy Stoszowice I. stwierdza nieważność § 1 ust. 2 uchwały Rady Gminy Stoszowice z dnia 29 września 2006r. nr VII/70/2006 w zakresie słów "z zastrzeżeniem ust. 3" oraz ust. 3, 4, 5 tego paragrafu; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie objętym pkt. I nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Stoszowice na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy w Stoszowicach w dniu 29 września 2006 r. podjęła uchwałę nr VII/70/2006 w sprawie zmiany regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Stoszowice. Jako podstawa prawna uchwały podany został art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001, nr 72, poz. 747 ze zm.; powoływanej dalej jako ,,ustawy"). Pismem z dnia 18 marca 2009 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł do sądu administracyjnego skargę na tę uchwałę, podając jako podstawę prawną art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3, 4 i 5 uchwały, Wojewoda podniósł zarzut wydania uchwały z naruszeniem art. 2 pk 4, art. 5 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W uzasadnieniu skargi podano, że norma prawna, w myśl której została podjęta uchwała, zobowiązuje Radę do wyczerpania zakresu wskazanego w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Organ nadzoru podniósł, że udzielona Radzie norma kompetencyjna ma szeroki zakres. Nie oznacza to jednak dowolności w zakresie ustalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Na tej podstawie Wojewoda zarzucił niezgodność § 1 ust. 3 i 4 uchwały z art. 2 pkt 4 i art. 5 ust. 1 ustawy, z których to przepisów wynika, że obowiązkiem przedsiębiorstwa zajmującego się na terenie gminy zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków, należy zapewnienie prawidłowego funkcjonowania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Organ nadzoru wskazał, że zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tych urządzeń wiąże się m.in. z dokonywaniem remontów, modernizacji czy usuwaniem ich awarii. Z ustawy wynika dla przedsiębiorstwa obowiązek utrzymania urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych w stanie umożliwiającym ich prawidłowe funkcjonowanie, czyli umożliwiającym realizację dostaw wody i odprowadzanie ścieków w sposób ciągły i niezawodny, i to nawet wówczas gdy awaria tych urządzeń powstała z winy odbiorcy. Zdaniem organu nadzoru, Rada Gminy w stanowionym przez siebie regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może ograniczać wymienionego w art. 5 ust. 1 ustawy obowiązku przedsiębiorstwa do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania urządzeń doprowadzających wodę i odprowadzających ścieki, stanowiąc, że wydatki przedsiębiorstwa na realizację obowiązku określonego w tym przepisie nie mogą przekroczyć określonej kwoty. Rada, stanowiąc w § 1 ust. 4 uchwały o ograniczeniu wydatków przedsiębiorstwa związanych z remontem sieci wodociągowej i kanalizacyjnej może de facto uniemożliwić temu podmiotowi realizację obowiązku z art. 5 ust. 1 ustawy, gdy koszty niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania sieci wodociągowo kanalizacyjnej remontów czy modernizacji przekroczą wskazaną w § 1 ust. 4 uchwały kwotę. Ograniczenie to stanowi modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 ustawy, z którego wynika bezwzględnie obowiązująca norma prawna nakazująca przedsiębiorstwu utrzymanie urządzeń wodociągowo- kanalizacyjnych w stanie umożliwiającym dostawy wody i odprowadzanie ścieków. Organ nadzoru podniósł także niezgodność § 1 ust. 4 i 5 uchwały regulującego sposób finansowania przedsiębiorstwa wodociągowego z przepisem art. 19 ust. 1 i 2 ustawy. Zdaniem Wojewody zasadą jest, że regulamin powinien regulować prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorów jego usług, których przedmiot jest skonkretyzowany w art. 19 ust. 1 pkt 1-9 ustawy. Regulamin podejmowany na podstawie normy prawnej zawartej we wskazanym przepisie nie jest aktem prawnym, w którym Rada Gminy byłaby upoważniona do decydowania o fakcie bądź zakresie finansowania działalności przedsiębiorstwa świadczącego na terenie gminy usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Stanowiąc w § 1 ust. 4 uchwały o finansowaniu działalności przedsiębiorstwa w zakresie remontów, modernizacji i usuwania awarii urządzeń wodociągowo- kanalizacyjnych, Rada Gminy przekroczyła swoją kompetencję. Z kolei przekroczenie zakresu ustawowej delegacji do wydania aktu prawnego niższej niż ustawa rangi należy traktować jako istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Stoszowice uznała zarzuty zawarte w skardze. Wraz z odpowiedzią przedstawiona została uchwałą Rada Gminy Stoszowice nr II/10/2009 z dnia 2 kwietnia 2009 r., uwzględniającą skargę Wojewody Dolnośląskiego (§ 1). Pismem procesowym z dnia 3 lipca 2009 r. Wojewoda Dolnośląski w nawiązaniu do stanowiska Rady zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał skargę. Organu nadzoru podał, że w dniu 18 czerwca 2009 r. otrzymał odpis odpowiedzi Rady Gminy Stoszowice na skargę, w której Rada Gminy w całości uznaje zarzuty zawarte w powyższej skardze. Jednak uznanie tych zarzutów nie spowodowało jednocześnie wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego mimo odbycia przez Radę Gminy po dniu doręczenia skargi (23 marca 2009 r.) sesji w dniach: 2 kwietnia, 29 kwietnia, 3 czerwca i 17 czerwca 2009 r. W związku z powyższym organ nadzoru podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Badając zgodność zaskarżonego aktu z prawem, Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zakaz orzekania o nieważności uchwały organu gminy po upływie roku od dnia jej podjęcia nie dotyczy aktów prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Będąc powszechnym źródłem prawa Rzeczypospolitej Polskiej akt prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego ma w hierarchii źródeł prawa pozycję zależną od ustawy. Każdorazowo, w akcie rangi ustawy, musi być zawarte upoważnienie do działania w tej formie prawnej. Kształt kompetencji wyznacza w tym zakresie przede wszystkim art. 94. Konstytucji. Zgodnie z jego treścią stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego jest dopuszczalne na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Powołane unormowanie wskazuje, że kryterium oceny legalności zaskarżonej uchwały określa wola ustawodawcy wyrażona w konkretnym upoważnieniu ustawowym. Na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), przewiduje że rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany regulaminem, obowiązujący na obszarze gminy. Przedmiotem regulacji zawartych w regulaminie, zgodnie z art. 19 ust. 2 powołanej ustawy, winny być prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy, w regulaminie winien zostać określony między innymi minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Podkreślenia wymaga, że regulacja ta ma dotyczyć standardów, jakie mają spełniać usługi przedsiębiorstwa (np. ich zakresu). W skardze Wojewody Dolnośląskiego zarzucono nieważność § 1 ust. 3, 4 i 5 uchwały Rady Gminy Stoszowice z dnia 29 września 2006r. nr VII/70/2006. Jak wynika z odpowiedzi na skargę i dołączonej od niej uchwały z dnia 2 kwietnia 2009 r. Rada Gminy uznała zarzuty organu nadzoru za zasługujące w całości na aprobatę. Uznanie zarzutów nie spowodowało wyeliminowania zaskarżonej uwały z obrotu pranego. Podzielając zatem w pełni stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, wnoszącego o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3, 4 i 5 uchwały, wskazać należy, że Rada Gminy podejmując zaskarżoną do sądu uchwałę, dopuściła się naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Rację ma organ nadzoru, wskazując na sprzeczności z art. 2 ust. 4 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, norm zawartych w § 1 ust. 3 i 4 uchwały, regulujących kwestie usług świadczonych przez przedsiębiorstwo. Zgodnie z przepisem § 1 ust. 3 i 4 uchwały: Przedsiębiorstwo obowiązane jest - z zastrzeżeniem ust. 4 - do pokrywania we własnym zakresie kosztów remontów, modernizacji oraz usuwania awarii przyłączy wodociągowo - kanalizacyjnych zlokalizowanych pod drogami publicznymi (ust. 3), Wysokość wydatków Przedsiębiorstwa na cele wskazane w ust. 3 nie może przekroczyć wartość robót i być wyższa niż 1.200,- zł za jedno przyłącze (ust. 4). Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w skardze, że przepisy prawa miejscowego nie mogą powielać regulacji zawartych w innych obowiązujących powszechnie aktach normatywnych: ustawach i rozporządzeniach. Trudno przyjąć, że takie powtórzenia stanowią realizację delegacji ustawowej, skoro zamiast prawnego uregulowania materii nieuregulowanej, dochodzi do powtórzenia treści istniejących przepisów. Z powtórzeniem zaś mamy do czynienia nie tylko w sytuacji powielenia fragmentu tekstu ustawy lub aktu wykonawczego ale także w sytuacji powielenia normy prawnej w zakresie jej hipotezy i dyspozycji. Taki sam stan faktyczny jak uregulowany w ustawie nie może być bowiem uregulowany ponownie w akcie prawa miejscowego, jeżeli nie przewiduje takiej możliwości sama ustawa. Obowiązkiem podmiotu realizującego upoważnienie ustawowe jest pełna realizacja takiego upoważnienia i wyczerpujące uregulowanie spraw oddanych do unormowania w przepisach prawa miejscowego. Za sprzeczne z prawem uznawać należało postanowienia § 1 ust. 4 uchwały o ograniczeniu wydatków przedsiębiorstwa związanych z remontem sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Zgodzić się należy z organem nadzoru, że tego rodzaju ograniczenie może uniemożliwić temu podmiotowi realizację obowiązku z art. 5 ust. 1 ustawy, gdy koszty niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania sieci wodociągowo kanalizacyjnej remontów czy modernizacji przekroczą wskazaną w § 1 ust. 4 uchwały kwotę. Zdaniem Sądu, prawidłowo organ nadzoru zwrócił uwagę na niedopuszczalną modyfikację w tym zakresie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy, z którego wynika bezwzględnie obowiązująca norma prawna nakazująca przedsiębiorstwu utrzymanie urządzeń wodociągowo- kanalizacyjnych w stanie umożliwiającym dostawy wody i odprowadzanie ścieków. Za zasadne należało wobec tego uznać zarzuty o powieleniu i zmodyfikowaniu w § 1 ust. 3 i 4 uchwały postanowień art. 2 ust. 4 oraz 5 ust. 1 ustawy. Nadto, regulacja zawarta w § 1 ust. 4 i 5 uchwały, określająca zasady finansowania przedsiębiorstwa wodociągowego, wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Zgodnie z § 1 ust. 5 uchwały: Środki finansowe na cele wskazane w ust. 3 Przedsiębiorstwo uzyskuje w ramach dotacji przedmiotowej udzielonej przez Gminę Stoszowice na dany rok budżetowy. Wojewoda wskazał, że katalog spraw, które powinny zostać uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest uregulowany we wspomnianym wyżej art. 19 ust. 2 ustawy. Norma kompetencyjna z art. 19 wskazywanej ustawy wśród spraw przekazanych do uregulowania radzie gminy w drodze regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie przewiduje kwestii związanych z finansowaniem określonej kategorii działalności przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego. Regulamin podejmowany na podstawie wymienionej normy prawnej nie jest zatem aktem prawnym, w którym Rada Gminy byłaby upoważniona do decydowania o fakcie bądź zakresie finansowania działalności przedsiębiorstwa świadczącego na terenie gminy usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zgadzając się zatem z organem nadzoru, uznać należało, że stanowiąc w § 1 ust. 4 i 5 uchwały o finansowaniu działalności przedsiębiorstwa w zakresie remontów, modernizacji i usuwania awarii urządzeń wodociągowo- kanalizacyjnych, Rada Gminy przekroczyła swoją kompetencję określoną w art. 19 ust. 2 ustawy, gdyż ustawodawca nie upoważnił jej do takiego działania. Objęcie zakresem wyroku również § 1 ust. 2 uchwały poprzez stwierdzenie nieważności tego przepisu w zakresie słów ,,z zastrzeżeniem ust. 3" było konsekwencją stwierdzenia nieważności ust. 3 uchwały, do którego odwoływał się ten przepis. Z tych wszystkich względów zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego, mimo upływu roku od jego podjęcia (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że skutecznie zakwestionowane przepisy zaskarżonej uchwały nie mogą być wykonane. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a.