II SA/Wr 196/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Brzegu Dolnym z dnia 15 grudnia 2011 r. Nr XV/90/11 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Brzeg Dolny I. stwierdza nieważność załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym zawarte w legendzie zapisy o treści: ,,granica obszaru górniczego" i ,,granica terenu górniczego" oraz odpowiadające tym zapisom symbole graficzne zawarte w legendzie i użyte w graficznie przedstawionym w załączniku terenie; II. zasądza od Gminy Brzeg Dolny na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia 15 grudnia 2011 roku Nr XV/90/11 Rada Miejska w Brzegu Dolnym w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) zmieniła "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Brzeg Dolny" uchwalone uchwałą Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 23 kwietnia 2008 r. Nr XX/124/08 w zakresie terenów położonych na obszarze miasta Brzeg Dolny, w granicach określonych na załącznikach nr 1-3 do uchwały Nr L/345/10 Rady Miejskiej w Brzegu Dolnym z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Brzeg Dolny. Załącznik nr 1 do skarżonej uchwały stanowi tekst ujednolicony studium, zaś załącznik nr 2 to ujednolicony rysunek studium. Wojewoda Dolnośląski, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Brzegu Dolnym Nr XV/90/11 z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeg Dolny, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności w części obejmującej teren górniczy na obszarze oznaczonym symbolem P/Ua w granicach opracowania, oznaczonych na załączniku nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Brzegu Dolnym z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Brzeg Dolny. W skardze tej organ nadzoru zarzucił, że na ujednoliconym rysunku studium, stanowiącym załącznik nr 1b do uchwały, na znajdujących się w granicach opracowania terenach oznaczonych symbolem P/Ua, oznaczono granicę obszaru górniczego i terenu górniczego. W związku z powyższym organ nadzoru pismem z dnia 26 stycznia 2012 r. nr NK-N.4131.1145.2011.MW2 zwrócił się do Burmistrza Brzegu Dolnego o wyjaśnienie, czy w opinii organów Gminy Brzeg Dolny projekt zmiany studium wymagał uzyskania opinii właściwego organu nadzoru górniczego z uwagi na fakt, że przez teren P/Ua przebiega granica obszaru i terenu górniczego (zgodnie z legendą do rysunku). W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 2 lutego 2012 r. nr AU.6720.01.2012 przez Burmistrza Brzegu Dolnego wskazuje się, że uzgodnienia z Okręgowym Urzędem Górniczym wymagają wyłącznie projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych, sporządzanych na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Z powyższego wynika zatem, że w toku procedury planistycznej, przeprowadzonej przed podjęciem kwestionowanej uchwały, nie zasięgnięto opinii właściwego organu nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych, to jest nie dopełniono czynności wymaganej na podstawie art. 11 pkt 6 lit. f ustawy u.p.z.p. Dowodów na podjęcie czynności zmierzających do uzyskania tej opinii nie zamieszczono w przedłożonej organowi nadzoru dokumentacji planistycznej, a z odpowiedzi udzielonej przez Burmistrza Brzegu Dolnego wynika, że w ocenie tego organu zasięgnięcie opinii nie było konieczne, co ma wynikać z faktu, że wyłącznie w odniesieniu do planu miejscowego, sporządzanego na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 228 poz. 1947 ze zm.), oznaczanej dalej u.p.g.g., obowiązującej w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały, a uchylonej z dniem 1 stycznia 2012 r. W ocenie organu nadzoru wymóg zasięgnięcia w toku procedury planistycznej opinii Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego dla projektu zmiany studium wynika wprost z treści art. 11 pkt 6 lit. f u.p.z.p. Stwierdza się w nim, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno występuje o uzgodnienie projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1, oraz występuje o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do właściwego organu nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych. Dodatkowo, zgodnie z art. 27 ustawy, zmiana studium następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany, a więc przedstawiona zasada dotyczyć będzie także zmian już uchwalonego studium. Wymóg określony w art. 11 pkt 6 lit. f u.p.z.p. powiązany jest wyłącznie z faktem objęcia opracowaniem terenu górniczego. Definicję tego terenu wyjaśnia art. 6 pkt 9 u.p.g.g., zgodnie z którym terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Z powyższego wynika, że o ile w granicach opracowania mieści się obszar objęty przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych, wówczas projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien zostać uzgodniony z właściwym organem nadzoru górniczego. Nieprawidłowo Burmistrz Brzegu Dolnego interpretuje wymóg zasięgnięcia wspomnianej opinii w powiązaniu z faktem sporządzenia projektu planu na podstawie art. 53 ust. 1 u.p.g.g. i wymogiem uzyskania uzgodnienia organu nadzoru górniczego. Stanowisko strony przeciwnej w tym zakresie nie jest jasne, nie wiadomo bowiem, jak odnieść treść art. 53 ust. 1 u.p.g.g. do art. 11 pkt 6 lit. f u.p.z.p. Przepis art. 53 u.p.g.g. dotyczy wyłącznie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w niniejszej sprawie chodzi o legalność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stąd art. 53 u.p.g.g. nie ma w ogóle zastosowania. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości i organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pominięcie obowiązku zasięgnięcia opinii organu skazanego w art. 11 pkt 6 lit. f u.p.z.p. stanowi rażące naruszenie trybu sporządzania planu. Procedura w ten sposób przeprowadzona nie zapewnia uczestnictwa organowi upoważnionemu do tego ustawowo. Opinia wyspecjalizowanego organu na temat projektu studium niewątpliwie może mieć wpływ na treść tego studium, co pozwala uznać, że nie wystąpienie o udzielenie opinii na temat tego projektu do organu nadzoru górniczego jest istotnym naruszeniem trybu sporządzenia studium i powoduje nieważność uchwały w stosownej części. Stanowisko organu nadzoru znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2011 r. II SA/Kr 340/11, odnoszącego się co prawda do wymogu uzyskania uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak wskazującego na rangę tego typu naruszenia procedury planistycznej. Sąd stwierdził bowiem, że naruszenie art. 17 pkt 6, 7 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na braku jakiegokolwiek zaopiniowania (chociażby przez gminną/miejską komisję urbanistyczno-architektoniczną), jakiegokolwiek uzgodnienia i braku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze - stanowi tak rażące naruszenie procedury planistycznej, że niezależnie od innych uchybień nakazuje to stwierdzenie nieważności planu miejscowego. Sąd uznał również, że próby uzyskania opinii lub uzgodnień po uchwaleniu planu miejscowego nie mają już żadnego znaczenia dla oceny zachowania procedury planistycznej. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i podano, że w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały obszar objęty planem nie był już obszarem górniczym i terenem górniczym, co powoduje, że niepotrzebne było posiadanie opinii organu nadzoru górniczego. W piśmie procesowym z dnia 16 maja 2012 r. Wojewoda Dolnośląski zmienił zakres zaskarżenia przywołanej uchwały, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, to jest: - w zakresie, w jakim wprowadza ona zmiany na rysunku studium dla terenu oznaczonego symbolem P/Ua, - z uwagi na istotne naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm.), zwaną dalej ustawą, oraz § 4, § 7 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. nr 118 poz. 1233). Jak wynika z treści otrzymanej odpowiedzi na skargę, w dniu 27 września 2011 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego decyzją nr 9/WE/2011 cofnął koncesję na wydobywanie gliny kamionkowej, zobowiązując do likwidacji zakładu górniczego i rekultywacji terenu. Minister Środowiska pismem z dnia 30 listopada 2011 r. poinformował Gminę Brzeg Dolny o wykreśleniu obszaru górniczego objętego planem z rejestru obszarów górniczych. Co za tym idzie, w dniu podjęcia kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Rady Miejskiej obszar objęty studium nie był już obszarem i terenem górniczym, co powoduje, że niepotrzebne było posiadanie opinii organu nadzoru górniczego. Organ nadzoru zwraca uwagę, że wyjaśnienia te nie zostały mu udzielone w toku prowadzonego postępowania, zmierzającego do oceny legalności przedmiotowej uchwały. Jednocześnie jednak, uwzględniając fakt, że na terenie objętym granicami opracowania nie występuje już ani obszar górniczy ani teren górniczy, należy stwierdzić nieprawidłowość oznaczeń zamieszczonych na rysunku studium w granicach obszaru oznaczonego symbolem P/Ua, objętego zmianą studium zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Brzegu Dolnym z dnia 9 listopada 2010 r. nr L/354/10 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Brzeg Dolny. Ustosunkowując się do treści pisma Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 maja 2012 r. Rada Miejska w Brzegu Dolnym uchwałą z dnia 14 czerwca 2012 r. Nr XIX/144/12 wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podano, że zniesienie terenu górniczego nastąpiło w końcowej fazie procedury zmiany studium, a informacja o tym została przekazana Gminie Brzeg Dolny już po przedłożeniu projektu zmiany planu do uchwalenia, zbyt późno, aby możliwe było skorygowanie odpowiedniego oznaczenia graficznego w załączniku. W dniu podjęcia skarżonej uchwały obszar objęty planem nie był już obszarem górniczym i terenem górniczym, wobec czego zbędne było opiniowanie organu nadzoru górniczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270). Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego, Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647), zgodnie z którą nieważność aktu powoduje również naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zauważyć przy tym trzeba, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Uwzględniając aktualne stanowiska stron stwierdzić należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem oznaczenia na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały, granicy obszaru górniczego i terenu górniczego, w sytuacji, gdy w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały obszar określony na załączniku nie leżał już w granicach obszaru i terenu górniczego. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że według art. 10 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych. Zgodnie natomiast z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) w części tekstowej i graficznej, projekt studium powinien zawierać: 1) część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej; 2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy; 3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy; 4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. W projekcie studium należy także określić wpływ uwarunkowań, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, na ustalenie kierunków i zasad zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy. Ponadto, zgodnie z § 7 rozporządzenia, rysunek projektu studium powinien zawierać: a) granice obszaru objętego studium lub jego zmianą b) granice terenów zamkniętych, c) określenie granic i oznaczenia obiektów i obszarów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, w tym: terenów górniczych, narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów, d) określenie granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów, e) objaśnienia wszystkich użytych na rysunku projektu studium oznaczeń i symboli; Na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia przepisy rozporządzenia stosuje się również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie objętym zmianą. Ujednolicona forma projektu studium, o którym mowa w ust. 2, stanowi załącznik do uchwały o zmianie studium. Z przywołanych wyżej przepisów wynika obowiązek wprowadzania w studium stosownych oznaczeń, odpowiadających faktycznie istniejącym uwarunkowaniom. Jeżeli zatem na terenie objętym zmianą studium nie występuje obszar i teren górniczy, to zastosowane oznaczenia granic tego terenu i obszaru mają charakter dezinformujący, mylący i niezgodny ze stanem faktycznym. Z powyższego unormowania wynika także, że część graficzna studium jest jego integralną częścią. Musi ona być zgodna z częścią tekstową oraz odpowiadać rzeczywistemu stanowi terenów i obszarów objętych studium. W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że skoro w dniu podjęcia kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały obszar określony w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały nie leżał już w granicach obszaru i terenu górniczego, to nie było podstaw do zaznaczania na tym załączniku granic obszaru górniczego i terenu górniczego. Umieszczenie zatem w legendzie przedmiotowego załącznika zapisów o treści: "granica obszaru górniczego" i "granica terenu górniczego" oraz odpowiadających tym zapisom symboli graficznych zawartych w legendzie, użytych także w graficznie przedstawionym w załączniku terenie, nie tylko nie odpowiada stanowi rzeczywistemu przedstawianego w załączniku terenu, ale ponadto wprowadza w błąd podmioty korzystające z przedmiotowego załącznika co do rzekomego istnienia obszaru i terenu górniczego. Mając na uwadze, że na rysunku studium, stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały, oznaczono granice obszaru górniczego i terenu górniczego, w sytuacji, gdy w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały obszar określony na załączniku nr 2 do uchwały nie leżał już w granicach obszaru i terenu górniczego, uznać należy, iż poprzez przedstawienie niezgodnych ze stanem faktycznym oznaczeń naruszono podstawowe zasady sporządzania studium, jakie przytoczono wyżej. W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należało stwierdzić nieważność załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym zawarte w legendzie zapisy o treści: "granica obszaru górniczego" i "granica terenu górniczego" oraz odpowiadające tym zapisom symbole graficzne zawarte w legendzie i użyte w graficznie przedstawionym w załączniku terenie. Po wyeliminowaniu powyższych zapisów i symboli graficznych z przedmiotowego załącznika jego treść będzie zgodna z aktualnym stanem faktycznym i nie będzie naruszać obowiązującego prawa. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. H.B.14.11.2012r.