II SA/Wr 196/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant: referent Kamil Demianiuk po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. w Wydziale II na rozprawie sprawy ze skargi S. J. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę w całości. Decyzją z [...] 2022 r. (nr [...]) Wojewoda Dolnośląski - po rozpatrzeniu odwołania S. J. od decyzji Starosty Górowskiego z dnia [...] 2020 r. (sygn. GN.[...]), orzekającej o udzieleniu na rzecz Spółki E. O. sp. z o.o. Oddział Dystrybucji w P. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowiącej własność S. J., położonej w gminie Góra, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [..], obręb Z., dla której Sąd Rejonowy w Głogowie V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], "po wydaniu decyzji z dnia 9 marca 2020 r.", oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł: 1) o zezwoleniu Inwestorowi - Spółce E. O. sp. z o.o. z siedzibą w P. - na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie Góra, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb Z., w zakresie określonym decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] 2021 r. (sygn. [...]), 2) o nadaniu niniejszej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych decyzję wydano w następujących okolicznościach: Pismem z dnia 3 IX 2020 r. E. O. sp. z o.o. w P. (dalej jako "inwestor") wystąpiła do Starosty Górowskiego (dalej jako "starosta") o wydanie decyzji zezwalającej inwestorowi na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości rygoru natychmiastowej wykonalności. Starosta decyzją z dnia [...] 2020 r. (sygn. [...]), orzekł o udzieleniu inwestorowi zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości odwołując się przy tym do wcześniejszej decyzji z dnia [...] 2020 r. (nr [...]) orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Starosta powołał się przy tym na treść art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm.) – dalej jako "ugn" wyjaśniając, że w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki do wydania takiej decyzji. Wojewoda Dolnośląski (dalej jako "wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania S. J. (dalej jako "skarżący"), uchylił decyzję starosty orzekając co do istoty sprawy i udzielił inwestorowi zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w zakresie określonym decyzją wojewody z dnia [...] 2021 r. (sygn. [...]) orzekając zarazem o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wojewoda wyjaśnił, że ostateczną decyzją z dnia [...] 2021 r. (sygn. [...]) orzekł na podstawie art. 124 ust. 1 ugn o ograniczeniu skarżącemu sposobu korzystania z opisanej wyżej nieruchomości, poprzez zezwolenie inwestorowi na założenie i przeprowadzenie na części działki nr [...] odcinka jednotorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji Główny Punkt Zasilania Rawicz - Główny Punkt Zasilania Góra określając zarazem szczegółowe parametry zajęcia. Dalej wojewoda wyjaśnił, że decyzja ta została zaskarżona do tutejszego Sądu, co skutkowało koniecznością wstrzymania jej wykonania na zasadzie art. 9 ugn. Z uwagi jednak na fakt, że inwestor zawnioskował w międzyczasie o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1a ugn, należało uwzględnić wniosek, bowiem w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki określone w tym przepisie. Wojewoda wyjaśnił, że przede wszystkim wniosek został złożony po wydaniu decyzji z art. 124 ust. 1 ugn. Nadto inwestor jest podmiotem realizującym cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ugn. Realizowanie bowiem sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego (zob. wyroki NSA z dnia 12 X 2016 r., sygn. akt I OSK 697/15 i I OSK 796/16). Wojewoda zaznaczył także, że w sprawie mamy do czynienia z realizacją nowej infrastruktury elektroenergetycznej leżącej w interesie społecznym oraz ważnym interesie gospodarczym. Jak wynika z wniosku Inwestora, badania i ekspertyzy wskazują na pilną potrzebę przeprowadzenia budowy nowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Rawicz - Góra. Powiat górowski jest obecnie zasilany jedną linią 110 kV, tzw. linią promieniową, co oznacza, że jej awaria powoduje brak możliwości zasilania z innego Głównego Punktu Zasilającego (GPZ). Taka sytuacja skutkuje przerwami w dostawie energii elektrycznej do odbiorców. Niewystarczające zaopatrzenie gminy Góra w energię elektryczną zagraża zarówno życiu i zdrowiu ludzkiemu, jak i grozi realnymi stratami majątkowymi. Planowana linia zasilać będzie w energię elektryczną strategiczne inwestycje o znaczeniu ponadregionalnym, realizowane w regionie górowskim. Natomiast brak niezwłocznej budowy linii 110 kV uniemożliwi dostarczenie wymaganej ilości prądu do zakładów, tym samym wstrzymując lub opóźniając rozpoczęcie produkcji w fabrykach. Nie powstaną nowe miejsca pracy, co przyniesie negatywne skutki dla lokalnego oraz regionalnego rynku pracy, a także brak wpływów do budżetu państwa. Z kolei brak możliwości zasilania dużych zakładów pracy może niekorzystnie odbić się na wizerunku tej części wielkopolski i województwa dolnośląskiego jako regionu przychylnego biznesowi. Opinia obszaru niestabilnego energetycznie może rodzić obawy przyszłych inwestorów przed podjęciem decyzji o lokalizacji kolejnych znaczących dla regionu zakładów pracy. Wojewoda dodał przy tym, że inwestycja dotyczy infrastruktury krytycznej, pełniącej szczególna rolę. Polski sektor energetyczny stoi przed poważnymi wyzwaniami spowodowanymi wysokim zapotrzebowaniem na energię, przy nieadekwatnym poziomie infrastruktury wytwórczej i transportowej paliw i energii oraz znacznym uzależnieniem od zewnętrznych dostaw. We wskazanym zakresie również zobowiązania dotyczące ochrony środowiska, w tym klimatu, powodują konieczność podjęcia zdecydowanych działań zapobiegających pogorszeniu się sytuacji odbiorców paliw i energii. Realizacja projektów z zakresu energetyki, w tym efektywności energetycznej, jest odpowiedzią na te wyzwania. Pozwoli także wypełnić zobowiązania ekologiczne, które zostały zdefiniowane w następujących dokumentach: Strategia Europa 2020, Strategia "Energia 2020", Krajowy Program Reform na rzecz realizacji strategii Europa 2020. Aktualizacja 2020/2021, Country — Specific Recommendations for 2019, 2020 and 2021, Polityka energetyczna Polski do 2030 roku, Strategia Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko. W konsekwencji, w ocenie wojewody, wniosek inwestora zasługiwał na uwzględnienie. Zaznaczono jednak, że z uwagi na uchylenie przez wojewodę decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i wydanie w to miejsce decyzji merytorycznej, także w niniejszej sprawie konieczne było zastosowanie rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się zaś do argumentacji odwołania, wojewoda zaznaczył, że kwestionowana odwołaniem decyzja starosty nie orzeka o "ograniczeniu", lecz o niezwłocznym "zajęciu" nieruchomości. O wymienionych kwestiach rozstrzyga się dwiema odrębnymi decyzjami, wydawanymi w odrębnych postępowaniach, w sytuacji zaistnienia odrębnych od siebie przesłanek prawnych ich wydania. Przy czym, decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości może być wydana, jeżeli w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o ograniczeniu. Ww. rozstrzygnięcia stanowią decyzje związane, tj. byt prawny decyzji - wydanej w I instancji - o niezwłocznym zajęciu nieruchomości zależny jest od tego, czy decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości pozostaje w obrocie prawnym, czy została z niego wyeliminowana. W konsekwencji, zarzuty skarżącego dotyczące: kwoty wynagrodzenia proponowanej właścicielowi nieruchomości w negocjacjach, przebiegu planowanej inwestycji oraz rzekomego braku zainteresowania sprawą, jako odnoszące się do sprawy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, są bezprzedmiotowe. Ponadto, niezasadnym jest twierdzenie skarżącego o doręczeniu mu w dniu 2 X 2020 r. "ponownej" decyzji w sprawie ograniczenia. W skardze na powyższą decyzję wniesiono o jej uchylenie jak i o uchylenie decyzji starosty, wstrzymanie wykonania decyzji oraz zasądzenie kosztów. W skardze zarzucono naruszenie: 1) art. 124 ust. 1a ugn, poprzez błędne zastosowanie i zezwolenie inwestorowi na zajęcie nieruchomości skarżącego, mimo braku spełnienia przesłanek, o których przepis stanowi, a nadto mimo zaskarżenia decyzji wojewody z dnia [...] 2021 (sygn. [...]) o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości; 2) art. 15 kpa, poprzez brak zapewnienia dwuinstancyjności postępowania, bowiem decyzja starosty i wojewody nie dotyczyły jednego i tego samego podmiotu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem starosta udzielił zezwolenia nieokreślonemu podmiotowi a wojewoda natomiast udzielił zezwolenia podmiotowi E. O. sp. z o.o. z siedzibą w P. W motywach skargi podkreślono, że losy zaskarżonej decyzji z art. 124 ust. 1a ugn zależą od pozostawania w obrocie prawnym decyzji z art. 124 ust. 1 ugn. Skoro zaś zarówno starosta jak i wojewoda wiedzieli o zaskarżeniu decyzji z art. 124 ust. 1 ugn nie powinni wydawać decyzji z art. 124 ust. 1a ugn. W ocenie skarżącego w kwestionowanej decyzji nie wykazano, że realizacja inwestycji leży w interesie społecznym lub ważnym interesie gospodarczym. Organy powinny podać konkretne przesłanki uzasadniające potrzebę niezwłocznego zajęcia nieruchomości. Wystąpienie tych przesłanek powinno zaś wynikać z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji (wyrok WSA w Opolu z 16 III 2020 r., II SA/Op 45/20). W skardze podkreślono, że miasto Góra jest zasilane energią elektryczną zaś inwestycja dotyczy budowy drugostronnego zasilania. W skardze podniesiono również, że decyzja starosty wskazuje jako wnioskodawcę "PBE E. P. S.A. generalnego wykonawcę budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110kV relacji Rawicz-Góra działającego z upoważnienia Inwestora tj. E. O. Sp. z o.o. Oddział Dystrybucji P.", podczas gdy decyzja wojewody dotyczy "E. O. sp. z o.o. z siedzibą w P.". W ocenie skarżącego są to de facto inne podmioty, co powinno prowadzić do eliminacji obu decyzji z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył przy tym, że do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie została rozstrzygnięta skarga na decyzję w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tak więc wydanie decyzji z art. 124 ust. 1a ugn było uprawnione. Wojewoda oświadczył również, że w wystarczającym stopniu rozważył charakter planowanej inwestycji jako inwestycji celu publicznego. Wojewoda nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 15 kpa. Zaznaczył, że decyzje obu instancji dotyczyły tego samego podmiotu a różnice sprowadzały się do jego oznaczenia. Nieprecyzyjne oznaczenie inwestora w decyzji starosty zostało skorygowane w decyzji odwoławczej. Prawomocnym postanowieniem z 8 VI 2022 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 10 III 2022 r. (II SA/Wr 321/21) Sąd oddalił skargę na decyzję wojewody z dnia [...] 2021 r. (sygn. [...]) w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Jak wynika z art. 124 ust. 1a ugn, który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, w przypadkach gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony albo w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z powyższego wynika, że decyzja z art. 124 ust. 1a ugn w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości wydawana jest w przypadku kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: 1) uprzedniego wydania decyzji z art. 124 ust. 1 ugn ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości; 2) złożenia wniosku o na niezwłoczne zezwolenie na zajęcie przez podmiot, który będzie realizował cel publiczny; 3) niezbędności zajęcia ze względu na szczególny interes, tj. ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony albo ważny interes gospodarczy. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy wystąpiły wszystkie wskazane wyżej przesłanki. Przede wszystkim ostateczną decyzją wojewody z [...] 2021 r. (sygn. [...]) orzeczono o ograniczeniu sposobu korzystania przez skarżącego z nieruchomości położonej w gminie Góra, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb Z., poprzez zezwolenie E. O. sp. z o.o. z siedzibą w P. na założenie i przeprowadzenie na części działki nr [...] odcinka jednotorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji Główny Punkt Zasilania Rawicz - Główny Punkt Zasilania Góra o określonych parametrach. Jakkolwiek decyzja ta została zaskarżona, to jednak wyrokiem z dnia 10 III 2022 r. (II SA/Wr 321/21) tutejszy Sąd skargę oddalił. W takich uwarunkowaniach nie było podstaw do uznania, że pierwsza z wymienionych wyżej przesłanek nie została spełniona. Nie ma również podstaw do zanegowania drugiej przesłanki. Inwestor pismem z dnia 3 IX 2020 r. wniósł o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Charakter realizowanej inwestycji wskazuje zaś bezsprzecznie, że jest to inwestycja celu publicznego w rozumieniu ugn. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 2 ugn celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W konkretnym przypadku inwestycja dotyczy budowy jednotorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji Rawicz - Góra. Jak wynika z wniosku inwestora celem inwestycji jest zapewnienie niezawodności funkcjonowania dostaw energii elektrycznej w obszarze powiatu górowskiego i rawickiego. Trafna jest również ocena organów obu instancji pod kątem wystąpienia w sprawie szczególnego interesu uzasadniającego zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W szczególności w decyzji odwoławczej zawarto obszerne wyjaśnienia wskazujące, z jakich przyczyn zamierzoną inwestycję należało uznać za uzasadnioną ważnym interesem społecznym i gospodarczym. Zgodzić się należy ze stanowiskiem wojewody, że budowa nowej linii elektroenergetycznej leży w interesie społecznym, bowiem powiat górowski jest obecnie zasilany jedną linią 110 kV, tzw. linią promieniową, co oznacza, że jej awaria powoduje brak możliwości zasilania z innego Głównego Punktu Zasilającego (GPZ). Taka sytuacja skutkuje przerwami w dostawie energii elektrycznej do odbiorców. Niewystarczające zaopatrzenie gminy Góra w energię elektryczną zagraża zarówno życiu i zdrowiu ludzkiemu, jak i grozi realnymi stratami majątkowymi. Planowana linia zasilać będzie w energię elektryczną strategiczne inwestycje o znaczeniu ponadregionalnym, realizowane w regionie górowskim. Natomiast brak niezwłocznej budowy linii 110 kV uniemożliwi dostarczenie wymaganej ilości prądu do zakładów, tym samym wstrzymując lub opóźniając rozpoczęcie produkcji w fabrykach. Zasadnie wskazano też, że wykonanie inwestycji skutkować będzie zamknięciem pierścienia w sieci dystrybucyjnej 110 kV inwestora, zapewniając tym samym bezpieczeństwo energetyczne powiatom rawickiemu i górowskiemu. Przedmiotowa linia zostanie wykonana według nowych norm, co zwiększy jej niezawodność. Jednocześnie, realizacja inwestycji skutkować będzie zminimalizowaniem ryzyka występowania awarii energetycznych powstających na skutek zerwania przewodów, czy przewrócenia się słupów, które jest szczególnie wysokie podczas silnych burz, śnieżyc, nawałnic, czy porywistych wiatrów, szczególnie w okresie jesienno-zimowym i wiosenno-letnim. Budowa nowej linii relacji Rawicz - Góra ma na celu poprawę bezpieczeństwa energetycznego, a tym samym zapobieżenie rozległej awarii zasilania w powiecie górowskim oraz rawickim. Wyeliminowanie sytuacji zagrożenia ciągłości dostaw energii będzie niewątpliwie służyło zabezpieczeniu interesu społecznego. Rację ma również wojewoda podkreślając, że inwestycja dotyczy tzw. infrastruktury krytycznej, kluczowej dla funkcjonowania i bezpieczeństwa państwa. Nadto polski sektor energetyczny stoi przed poważnymi wyzwaniami spowodowanymi wysokim zapotrzebowaniem na energię, przy nieadekwatnym poziomie infrastruktury wytwórczej i transportowej paliw i energii oraz znacznym uzależnieniem od zewnętrznych dostaw. Realizacja projektów z zakresu energetyki, w tym efektywności energetycznej, jest odpowiedzią na te wyzwania. Pozwoli także wypełnić zobowiązania ekologiczne, które zostały zdefiniowane w następujących dokumentach: Strategia Europa 2020, Strategia "Energia 2020", Krajowy Program Reform na rzecz realizacji strategii Europa 2020. Aktualizacja 2020/2021, Country - Specific Recommendations for 2019, 2020 and 2021, Polityka energetyczna Polski do 2030 roku, Strategia Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko. Odnosząc się do argumentacji skargi, Sąd zwraca uwagę, że sama okoliczność złożenia skargi na wcześniejszą decyzję z art. 124 ust. 1 ugn, ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, i związany z tym skutek w postaci wstrzymania jej wykonania nie stanowią przeszkody do wydania decyzji z art. 124 ust. 1a ugn. Ustawodawca uzależnił bowiem możliwość udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości od uprzedniego "wydania" decyzji z art. 124 ust. 1 ugn, a nie od jej prawomocności czy wykonalności. Zresztą, gdyby było inaczej, decyzja z art. 124 ust. 1a ugn byłaby zbędna. Ratio legis decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości polega właśnie na zapewnieniu inwestorowi w szczególnych okolicznościach możliwości realizacji inwestycji, mimo zaskarżenia (a więc i niewykonalności) decyzji z art. 124 ust. 1 ugn. Rację ma skarżący stwierdzając, że w przypadku uchylenia decyzji z art. 124 ust. 1 ugn nie będzie podstaw do zaakceptowania decyzji z art. 124 ust. 1a ugn. W okolicznościach sprawy taki stan rzeczy jednak nie wystąpił. Na moment wydania przez wojewodę zaskarżonej decyzji, jak również na dzień wyrokowania, decyzja wojewody w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie miała statusu decyzji uchylonej. Niezasadny jest też zarzut skargi kwestionujący stanowisko organów w zakresie wystąpienia w sprawie szczególnego interesu. Wbrew argumentacji skargi uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest skonkretyzowane i szczegółowe. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że inwestycja dotyczy budowy "drugostronnego zasilania", zaś miasto Góra jest już zasilane, nie może być odczytywana jako okoliczność przemawiająca za brakiem interesu społecznego i gospodarczego. Z materiału dowodowego sprawy wynika przecież, że celem inwestycji jest zapewnienie stabilności (ciągłości) dostaw energii i w tym też należy upatrywać wymiernych korzyści społecznych i gospodarczych. Odnośnie do podnoszonych w skardze argumentów kwestionujących zakres podmiotowy decyzji starosty, to nie można zgodzić się z twierdzeniem, że wystąpił tu przypadek udzielenia zezwolenia "nieokreślonemu podmiotowi". Starosta jednoznacznie w komparycji swojej decyzji określił wnioskodawcę wskazując inwestora jako "E. O. Sp. z o.o. Odział Dystrybucji P.", z upoważnienia którego działał PBE E. P. S.A. Nie sposób w takich okolicznościach uznać, że podmiot uprawniony z decyzji starosty nie był znany i został skonkretyzowany dopiero na etapie odwoławczym. Konkludując, zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Wojewoda prawidłowo zastosował przy tym art. 138 § 1 pkt 2 kpa, mając na uwadze, że wcześniejsza decyzja starosty w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości została zmieniona na etapie odwoławczym. To zaś wymagało reformatoryjnego rozstrzygnięcia również w kontrolowanej sprawie dotyczącej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.