II SA/Wr 197/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: WSA Alicja Palus NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: apl.prok. Anna Wałęga po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2007 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody D. z dnia 26 lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania ścieków z przydomowej oczyszczalni ścieków do rowu melioracyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 26 czerwca 2006 r. Starosta W. na podstawie art. 37 pkt 2, art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 123 ust. 2, art. 125, art. 127 ust. 1 i 3, art. 128 ust. 1, art. 131 ust. 1 i 2 oraz art. 140 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115 poz. 1229 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 168, poz. 1763) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej A. S. na odprowadzanie ścieków z oczyszczalni przydomowej do rowu melioracyjnego R – 8 w Ł., wydał decyzję nr [...]. Powyższą decyzją udzielono A. S. pozwolenia wodnoprawnego dla potrzeb budynku mieszkalnego na działce 149 obręb Ł. gmina G. na szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania ścieków z przydomowej oczyszczalni ścieków ze złożeniem do rowu melioracyjnego, ustalając jego warunki. Pozwolenie wodnoprawne wydano na czas oznaczony, to jest do dnia 30 czerwca 2016 r. pod następującymi warunkami: 1) prawidłowej eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków; 2) wykonywania okresowych analiz odprowadzanych ścieków zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r.; 3) dotrzymania warunków poczynionych uzgodnień; 4) wynagrodzenia osobom trzecim ewentualnych szkód wynikłych w trakcie realizacji niniejszego pozwolenia. Wskazano także, iż niniejsza decyzja nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jej realizacji oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, iż A. S. wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania ścieków z przydomowej oczyszczalni w Ł. do rowy melioracyjnego R-8 istniejącym wylotem. Do wniosku dołączono dokumentację "Operat wodnoprawny na odprowadzanie ścieków bytowych z oczyszczalni ścieków do rowu R-8". Organ podkreślił, iż zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz podano do publicznej wiadomości informację o jego wszczęciu. Ponadto poinformowano strony o możliwości zapoznania się z przedmiotową dokumentacją i wniesienia uwag bądź zastrzeżeń do toczącego się postępowania. W dniu 12 grudnia 2006 r. Z. D. skierował do Wojewody D. pismo, w którym oświadczył, że odwołuje się od decyzji Starosty W. z dnia 26 czerwca 2006 r. nr [...] po wyznaczonym ustawowym terminie, gdyż dopiero w dniu 8 grudnia 2006 r. miał możliwość zapoznania się z tą decyzją. W piśmie tym zarzucił w szczególności, iż powyższa decyzja została wydana niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla tego terenu. W dniu 26 lutego 2007 r. Wojewoda D. na podstawie art. 125 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 2 kpa wydał decyzję nr [...], którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty W. nr [...] z dnia 26 czerwca 2006 r. i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż po zbadaniu sprawy ustalił, że uchwała nr XLIV/332/98 Rady Miejskiej w G. z dnia 16 czerwca 1998 r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego niskiej intensywności we wsi Ł., gmina G. – jest aktem prawnym aktualnie obowiązującym na terenie Gminy G. i dotyczy również przedmiotowej działki nr 149. W § 4 pkt 3 tej uchwały jest zapis, że odprowadzanie ścieków może się odbywać tylko do bezodpływowych zbiorników systematycznie opróżnianych przez gminną służbę komunalną. W uchwale nie są dopuszczone inne warianty odprowadzania ścieków bytowych. Organ II instancji podkreślił, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, powinien być brany pod uwagę przez organ wydający pozwolenie wodnoprawne, a pismo Burmistrza G. nr [...] z dnia 22 grudnia 2006 r., zezwalające A. S. na odprowadzanie ścieków do rowu melioracyjnego, nie zmieniło faktu naruszenia prawa miejscowego. Wojewoda stwierdził, iż żądanie strony, zawarte we wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków do rowu melioracyjnego, było sprzeczne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji ma podstawie art. 126 pkt 1 ustawy Prawo wodne, obowiązany był, w ocenie organu odwoławczego, odmówić wydania żądanego pozwolenia wodnoprawnego, a tego nie uczynił. Zdaniem organu II instancji, zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ został złamany przepis art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne, który stanowi, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. A. S. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca wniosła o unieważnienie tej decyzji. W uzasadnieniu wskazała, iż Wojewoda D. wszczął postępowanie na podstawie pisma Z. D., który – w jej opinii – nie jest stroną w tym postępowaniu, nie był też przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego oraz przy wydawaniu przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Zarzuciła ponadto, ze Z. D. wniósł odwołanie po obowiązującym terminie bez wniosku o jego przywrócenie. Wojewoda D. wniósł do Sądu odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ administracyjny dodał, iż rów melioracyjny, do którego skarżąca odprowadza ścieki bytowe za pomocą istniejącego wylotu, przebiega w bezpośrednim sąsiedztwie i wzdłuż całej długości działki należącej do Z. D. Wprowadzanie ścieków bytowych o nieudokumentowanej jakości i ilości do rowu melioracyjnego wpływa lub może wpływać na stan pobliskiego środowiska naturalnego, to jest na stan czystości wody w rowie, stan jakości gleby na gruntach przybrzeżnych rowu, stężenie substancji odorowych i szkodliwych w powietrzu. Te wszystkie elementy, w ocenie organu odwoławczego, mają wpływ na komfort życia Z. D. na jego posesji, czyli leżą w jego i jego rodziny interesie. Jako władający powierzchnią ziemi, będącą w zasięgu oddziaływania szczególnego korzystania z wód przez A. S., zgodnie z art. 127 ust. 7 powołanej powyżej ustawy Prawo wodne, Z. D. jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Organ II instancji stwierdził, że Z. D. jest również stroną w postępowaniu dotyczącym zagospodarowania przestrzennego tego terenu, gdyż przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy nie tylko działki A. S. nr 149, ale również jego działki o numerze 148/3 obręb Ł. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że odwołanie wpłynęło po upływie wyznaczonego w decyzji terminu, Wojewoda podniósł, iż w odwołaniu Z. D. wyjaśnił, że nie wiedział o prowadzonym postępowaniu wodnoprawnym ani o wydaniu w czerwcu 2006 r. przez Starostę W. decyzji A. S. Nie brał więc udziału w postępowaniu wodnoprawnym. W ocenie organu II instancji, potwierdzają to akta sprawy. Również w odwołaniu Z. D. poinformował, że z decyzją (...) z dnia 26 czerwca 2006 r. miał możliwość zapoznania się dopiero w dniu 8 grudnia 2006 r. w Starostwie Powiatowym w W. Data wpływu jego odwołania do Starostwa Powiatowego w W. to dzień 12 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Abstrahując od merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji rozważyć przede wszystkim trzeba, czy Z. D. – o ile był stroną postępowania – mógł w grudniu 2006 r. złożyć skutecznie odwołanie od decyzji Starosty W. nr [...], która zapadła w dniu 26 czerwca 2006 r. i nie została mu doręczona, podczas gdy innym podmiotom doręczono ją w lipcu 2006 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano, że w sytuacji, w której organ nie doręczył konkretnemu podmiotowi - będącemu jednak w rozumieniu art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego - ani nie ogłosił decyzji, to stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania, ale pod warunkiem, że wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może się skutecznie bronić przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1606/04 - LEX nr 191505). Podzielając w pełni powyższy pogląd stwierdzić trzeba, że nie można skutecznie wnieść odwołania, jeżeli upłynął termin przewidziany dla innych stron, którym decyzję doręczono, a decyzja taka posiada już walor ostateczności. Skoro zatem w niniejszej sprawie termin do wniesienia odwołania stronie, której doręczono decyzję, upłynął w lipcu 2006 r., to Z. D. nie mógł w grudniu 2006 r. złożyć skutecznie odwołania, lecz jego pismo z dnia 11 grudnia 2006 r. – przy założeniu, że był on stroną postępowania, jako władający powierzchnią ziemi, będącą w zasięgu oddziaływania szczególnego korzystania z wód przez A. S. – należało potraktować jako wniosek o wznowienie postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywano ponadto, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości - art. 16 § 1 kpa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 330/99, niepubl.; wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 18 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2865/94, niepubl.). Zgadzając się z powyższym stanowiskiem uznać należy, że traktując pismo Z. D. z dnia 11 grudnia 2006 r. jako odwołanie od decyzji Starosty W. z dnia 26 czerwca 2006 r. nr [...] i rozpoznając je w postępowaniu odwoławczym, Wojewoda D. dokonał weryfikacji decyzji ostatecznej, korzystającej z ochrony trwałości. Organ II instancji dopuścił się więc w ten sposób rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.