II SA/Wr 2002/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Józef Kremis Sędzia WSA - Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Asesor WSA - Anetta Chołuj Protokolant - Halina Rosłan po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi E. Ż.-N. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J.G. z dnia [...] nr [...]; II. orzeka, że decyzje wymienione w pkt I nie podlegają wykonaniu. Decyzją nr [...]z dnia [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. - działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 90 poz. 575 z 1998 r. ze zm.) oraz § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65 poz. 294 ze zm.), jak również art. 138 §1 pkt Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania E. Ż.-N. od decyzji Nr [...]z dnia [...]. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. G. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej w postaci obustronnego zespołu cieśni nadgarstka pochodzenia zawodowego (ujętej w pozycji 13 wykazu chorób zawodowych) - zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W toku postępowania ustalono, że E. Ż.-N.pracowała kolejno: - od [...]do [...]w Wojewódzkim Przedsiębiorstwie Gospodarki Turystycznej A w J. G. jako uczeń - kucharz (praktyczna nauka zawodu); - od [...]do [...]w "B" w Z. jako rozliczeniowa; - od [...]do [...]. w C w J. G. w charakterze samodzielnego referenta do spraw handlowej obsługi wielkich odbiorców; - od [...]do [...]w D S.A Oddziale Hotel "A (od [...]jako starsza rozliczeniowa, od [...]- kierownik produkcji cukierniczej, od [...]na stanowisku cukiernika); - od [...]do [...]w Miejskim Zakładzie Komunikacyjnym w J. G. jako kontroler ruchu; - od [...]do [...]w E Sp. z o. o w J. G., jako monter podzespołów elektrycznych na stanowisku: klipsowania, wiklowania, bezpieczniki, pakowania ( w tym szkolenie na każdym stanowisku, [...]do [...] - praca na stanowisku klipsowania). Jak dalej przytoczono w motywach rozstrzygnięcia, w części dotyczącej ustaleń faktycznych - zainteresowana w październiku 2001 r. zgłosiła się do D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. Oddział w J. G. z rozpoznaniem zespołu cieśni nadgarstka prawego, a w dniu [...]przeszła zabieg uwolnienia nerwu pośrodkowego prawego. W wymienionej placówce medycyny pracy nie rozpoznano w/w schorzenia jako choroby zawodowej wydając stosowne orzeczenie lekarskie dnia [...]., uzasadniając swoje stanowisko tym, iż, cyt."diagnoza j.w. potwierdzona badaniem neurologicznym i EMG. Brak związku schorzenia z pracą zawodową. Przeprowadzony wywiad zawodowy nie potwierdza istnienia długotrwałego ucisku na pień nerwu. Praca wykonywana była przez okres 4 miesięcy, a następnie po przerwie spowodowanej inną chorobą, przez 2 miesiące i 14 dni. Schorzenie występuje dość często spontanicznie szczególnie u kobiet z asteniczną budową ciała". Zainteresowana złożyła odwołanie od w/w orzeczenia lekarskiego i w trybie odwoławczym została skierowana za pośrednictwem D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Oddział w J. G. na badanie do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w .S., który na podstawie obserwacji klinicznej wydał [...]orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania przedmiotowej choroby zawodowej - uznając w oparciu o całokształt obserwacji oraz przeprowadzoną konsultację neurologiczną i ortopedyczną, że zachodzi jednak brak podstaw do uznania zawodowej etiologii obustronnego zespołu cieśni nadgarstka. W treści tego orzeczenia podano: "1.narażenie zawodowe polegające na obciążeniu obu stawów nadgarstkowych trwało u badanej jedynie przez okres 132 dni roboczych (w tym okresie badana była szkolona przez okres 66 dni oraz przebywała na urlopie wychowawczym). Taki krótki okres narażenia czyni etiologię zawodową obustronnego cieśni nadgarstka niemożliwą. 2. Na rozwój obustronnego zespołu cieśni nadgarstka u badanej mogły mieć wpływ następujące czynniki usposabiające do powyższego schorzenia: asteniczny typ budowy ciała, zaburzenia hormonalne tarczycy (dwukrotnie wykonane badanie FT4 wykazało obniżony wynik), przebyte urazy kończyn górnych , a szczególnie okolic nadgarstków ( w dokumentacji lekarskiej Poradni Rehabilitacyjnej w J. G. z września 2001 r. wpisano: "uraz mięśnia i ścięgna na poziomie nadgarstka i ręki")". Od powyższego orzeczenia lekarskiego E. Ż.-N. pismem z dnia [...]złożyła pismo nazwane "odwołaniem" do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. G. zarzucając, że sprawa prowadzona jest stronniczo na korzyść zakładu pracy oraz w aktach brak jest dokumentów składanych przez zainteresowaną. W związku z powyższym pismem Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. G. zwrócił się z prośbą do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o uzupełnienie orzeczenia lekarskiego i ustosunkowanie się do argumentów zawartych w piśmie zainteresowanej. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w dniu [...]poinformował, że nadal podtrzymuje dotychczas prezentowane stanowisko. W związku z powyższym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. G. wszczął postępowanie administracyjne i epidemiologiczne. W jego ramach przeprowadził kilkakrotnie postępowanie wyjaśniające w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego, którego efektem są protokoły z kontroli sanitarnej nr: [...]z dnia [...] i [...]z [...]. Następnie w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dnia [...]wydał decyzję w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Od powyższej decyzji zainteresowana odwołała się pismem z dnia [...]. Nie zgodziła się z orzeczeniami wydanymi przez jednostki upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych tj. D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Oddział w J. G. oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., podnosząc, że powodem jej schorzeń nadgarstków jest praca wykonywana w E Sp. z o. o w J. G. Zainteresowana zarzuciła, że opinie lekarskie ograniczyły się jedynie do rozważań nad czasem narażenia, a nie do stanu jej zdrowia. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji wskazał, że do stwierdzenia choroby zawodowej przez Państwową Inspekcję Sanitarną muszą być spełnione jednocześnie, jak to wynika z definicji choroby zawodowej zawartej w § 1 ust.1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, dwa warunki: choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, nadto choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. Jak wywodził organ odwoławczy - w przypadku E. Ż.-N. spełniony jest warunek pierwszy przy jednoczesnym braku warunku drugiego wykluczającego możliwość orzeczenia związku przyczynowego zmian obwodowego układu nerwowego wywołanego uciskiem na pnie nerwów z wykonywaną pracą, tym samym organ ten stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wymienionej w poz. 13 obowiązującego wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do powołanego rozporządzenia Rady Ministrów. W opinii Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. placówki służby zdrowia upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych były zgodne co do stanu zdrowia zainteresowanej. Biorąc pod uwagę badanie przedmiotowe czyli konsultację ortopedyczną i neurologiczną, stwierdzono cechy lewostronnego zespołu cieśni nadgarstka oraz cechy uszkodzenia nerwu pośrodkowego prawego. Wykluczono natomiast zawodową etiologię choroby, która została spowodowana czynnikami pozazawodowymi, takimi jak asteniczny typ budowy ciała, zaburzenia hormonalne tarczycy i przebyte urazy kończyn górnych w okolicach nadgarstków, natomiast - jak sformułowano - "w oparciu o charakter wykonywanej pracy, ( praca montera przy montażu wiązek elektrycznych do pojazdów samochodowych polega na ręcznych czynnościach w pozycji stojącej z zaangażowaniem stawów łokciowych i nadgarstkowych) ustalono, iż krótki okres narażenia czyni etiologię zawodową obustronnego zespołu cieśni nadgarstka niemożliwą". Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem E. Ż.-N. pismem z dnia [...] wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie schorzeń cieśni nadgarstków obu rąk jako choroby zawodowej nabytej w czasie pracy. Skarżąca zakwestionowała okoliczność upływu zbyt krótkiego czasu narażenia zawodowego na jej schorzenie by mogło być ono uznane za chorobę zawodową zarzucając, iż nie zgadza się z uzasadnieniem w pkt 2 orzeczenia lekarskiego Instytutu odnośnie wypisu z Poradni Rehabilitacyjnej, potwierdzającym fakt przebytego urazu nadgarstków we wrześniu 2001r., gdyż uraz miał miejsce w sierpniu 2001r. Poza tym skarżąca zarzuciła także naruszanie w czasie zatrudnienia przepisów Kodeksu pracy, poprzez nie skierowanie jej do lżejszej pracy pomimo dwukrotnego wniosku lekarza zakładowego, wskutek czego doznała utraty zdrowia , nadto wskazała na uciążliwe warunki pracy w spółce E. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi podtrzymując argumentację i stanowisko przytoczone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Wobec powyższego niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy. Po myśli art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona jedynie, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145-150 ustawy). Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem norm postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Materialno-prawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia będącego przedmiotem skargi stanowią unormowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65 poz. 294 z późn. zmianami). Na mocy § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, chorobą zawodową jest jedna z chorób określonych w wykazie stanowiącym załącznik do tego aktu prawnego pod warunkiem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Stwierdzenie zatem choroby zawodowej uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch przesłanek : - jest to rodzaj choroby , która mieści się w wykazie chorób zawodowych stanowiących załącznik do powołanego rozporządzenia; - choroba ta została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia , występujących w środowisku pracy, przy czym stosownie do ust. 2 § 1 rozporządzenia przy ocenie działania czynnika szkodliwego uwzględnia się rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego, sposób wykonywania pracy. Zgodnie z normą § 7 - jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych (...). Ustalenie istnienia tych dwóch przesłanek, czyli rodzaju choroby wymienionej w wykazie oraz związku między tą chorobą, a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy - winno nastąpić zgodnie z regułami obowiązującej procedury. W szczególności podnieść należy, iż w świetle art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekające organy stoją na straży praworządności i mają obowiązek podejmowania w prowadzonym postępowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu spoczywa na organach obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ( art. 77 § 1 Kpa) oraz dokonania jego pełnej oceny ( art. 80 Kpa) , czemu należy dać stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej ( art. 107 § 3 Kpa). Zgodnie z przyjętym przez Kodeks postępowania administracyjnego otwartym systemem dowodów ( art. 75 § 1 ), jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przyjęty w wymienionym rozporządzeniu tryb stwierdzania o chorobie zawodowej na podstawie orzeczeń jednostek właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych ( określonych w § 7 rozporządzenia) w żadnym wypadku nie wyłącza wskazanych wyżej zasad postępowania administracyjnego i nie oznacza bezwzględnego związania organu orzekającego w sprawie , a zwłaszcza nie wprowadza ograniczeń co do treści cytowanego art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwnym wypadku oznaczałoby to formalne podejmowanie rozstrzygnięć w omawianej materii. Tym samym przedmiotowe orzeczenia lekarskie jako mające bez wątpienia charakter opinii biegłych, jakie wymienia art. 84 § 1 Kpa, stanowią dowód w rozumieniu art.75 § 1 Kpa, podlegający pełnej swobodnej ocenie organu orzekającego, stosownie do brzmienia art. 80 Kpa. W niniejszej sprawie wszakże nie dochowano wskazanych wyżej wymogów wyjaśnienia wszystkich okoliczności, a wydane w sprawie orzeczenia lekarskie - w szczególności orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. stanowiące podstawę podjętych przez organy inspekcji sanitarnej decyzji - nie może być uznane za miarodajne w pełni. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - samo wystąpienie choroby mieszczącej się w ramach pozycji 13 wykazu chorób zawodowych, tj. zespołu cieśni kanału nadgarstka, nie było podważane, zakwestionowano jedynie jako czynnik sprawczy schorzenia - warunki występujące w środowisku pracy skarżącej pomimo ich bezsprzecznej uciążliwości związanej między innymi z wykonywaniem obciążających nadgarstki ruchów monotypowych, wymagających częstego zginania i prostowania rąk w stawach łokciowych i nadgarstkowych - a to ze względu na zbyt krótki upływ czasu, a za prawdopodobną przyczynę choroby uznano asteniczną budowę ciała skarżącej, zaburzenia hormonalne tarczycy oraz przebyte urazy kończyn górnych, szczególnie okolic nadgarstków. Jednakże analizując sformułowania zawarte w uzasadnieniu opinii lekarskiej Instytutu należy stwierdzić, iż nie jest ona jasna zważywszy na wewnętrzną niespójność argumentacji. Skoro bowiem, jako jeden z czynników przyczynowych przedmiotowego schorzenia u skarżącej wymieniono przebyte urazy kończyn górnych tj. " uraz mięśnia i ścięgna na poziomie nadgarstka i ręki", o czym mowa w dokumentacji lekarskiej z września 2001r., przywołanej w orzeczeniu Instytutu - to przyjmując, iż uraz ten wywołany był, jak utrzymuje skarżąca, przeciążeniem wskutek sposobu wykonywania pracy - niezrozumiałe jest zarazem przyjęcie, iż nie jest to czynnik pochodzenia zawodowego. Z akt sprawy nie wynika by skarżąca doznała przedmiotowego urazu poza środowiskiem pracy. Tym samym wymagało wyjaśnienia w jakim stopniu "uraz mięśnia i stawu na poziomie nadgarstka" miał wpływ na powstanie omawianego schorzenia u skarżącej i dlaczego jako przyczyna tkwiąca w środowisku pracy nie może jednocześnie zostać uznana za czynnik uzasadniający zawodowe tło stwierdzonej choroby. Jeżeli powodem schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych jest działanie szkodliwego dla zdrowia czynnika występującego w środowisku pracy to nie można wykluczyć istnienia związku przyczynowo-skutkowego, o którym mowa w § 1 ust.1 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych. W tym kontekście również nie jest przekonujące przyjęcie zbyt krótkiego czasu narażenia zawodowego jako uniemożliwiające stwierdzenie zawodowej etiologii choroby wobec okoliczności, która zdaje się wynikać z orzeczenia Instytutu oraz motywów zaskarżonej decyzji, iż zespół cieśni nadgarstka może być także spowodowany wskutek jednorazowego zdarzenia (nagłą przyczyną), jakim jest doznanie urazu. W omawianej materii opinia Instytutu budzi zatem nieodparte wątpliwości - nie usunięte w toku postępowania przez organy Inspekcji Sanitarnej. Jak już wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 1998r. sygn. I SA/1200/98 (LEX nr 45833) organ nie może oprzeć swego rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonującego uzasadnienia. Dysponując taką opinią, należy wezwać biegłych lekarzy do jej uzupełnienia we wskazanym przez organ kierunku, bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Takie właśnie kroki powinny były przedsięwziąć organy w rozpoznawanej sprawie, na nich bowiem ciąży obowiązek wszechstronnego ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz - z racji ogólnej zasady wyrażonej w art. 11 Kpa - również powinność przekonującego, starannego wyrażenia w uzasadnieniu decyzji przesłanek zapadłego rozstrzygnięcia. Skoro tego nie uczyniono, doszło do naruszenia dyrektyw przewidzianych we wcześniej już cytowanych przepisach art. 7, 11, 77 § 1 , 80, 107 § 3 Kpa. To z kolei obligowało Sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji. Zgłoszone w skardze żądanie skarżącej wydania orzeczenia o chorobie zawodowej nie mogło zostać uwzględnione, ponieważ wojewódzkie sądy administracyjne w zakresie swoich kompetencji badają zaskarżone decyzje administracyjne jedynie pod względem ich zgodności z prawem, a zatem rozpoznając skargę na dane rozstrzygnięcie oceniają, czy i jakie zostały naruszone przepisy prawa - na podstawie akt sprawy - i w razie stwierdzenia naruszenia prawa są władne wówczas wyłącznie do usunięcia wadliwej decyzji z obrotu prawnego, nie mają natomiast kompetencji do merytorycznego orzekania w miejsce organów administracji. W powołanym świetle - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 , poz. 1270) - orzeczono jak w sentencji wyroku.