II SA/Wr 201/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.), Asesor WSA Marta Pawłowska, Protokolant:, asystent sędziego Aleksander Kotarski, po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 26 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej ,,P." z/s w L. na uchwałę Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 2 lutego 2021 r. Nr XXIII/166/21 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, położonych na terenie Gminy Miejskiej Lubin, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Miejskiej Lubin na rzecz strony skarżącej kwotę 300 zł (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą nr XXIII/166/21 z dnia 2 lutego 2021 r. Rada Miejska w Lubinie zmieniła uchwałę w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, położonych na terenie Gminy Miejskiej Lubin, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Kwestionowany przepis po nowelizacji, ujęty w §1 brzmi następująco: Postanawia się o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, w zakresie niezamieszkałych części tych nieruchomości. W brzmieniu pierwotnym przepis §1 uchwały stanowił: Postanawia się o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terytorium Gminy Miejskiej Lubin, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których powstają odpady komunalne. Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 6c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439, dalej także jako ustawa o utrzymaniu czystości i porządku) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713). Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." z siedzibą w L. (dalej skarżąca) skargą z dnia 22 marca 2021 r. zarzuciła uchwale sprzeczność z art. 5 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach że ten sposób, że wskutek przyjęcia uchwały doszło do wyłączenia z gminnego systemu gospodarki odpadami nieruchomości w całości stanowiących nieruchomości niezamieszkałe, przy jednoczesnym braku wyłączenia z obowiązku stosowania wobec wyłączonych nieruchomości określonych regulacji Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Lubin. Zdaniem skarżącej przyjęta uchwała powoduje rozgraniczenie nieruchomości na: 1) te, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, 2) te, które będą obsługiwane w ramach gminnego systemu gospodarowania odpadami, 3) te, dla których właściciel nieruchomości sam wyłania operatora do świadczenia na jego rzecz usług odbioru i przekazania do zagospodarowania odpadów komunalnych. Następnie skarżąca przywołuje art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku podkreślając, że na potrzeby systemu wprowadzono podział na dwie zasadnicze kategorie: 1) nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, 2) nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Wynika z tego, zdaniem skarżącej, wniosek w kontekście aktualizacji obowiązku gminy do odbierania odpadów z danej nieruchomości, bądź braku takiego obowiązku, a w dalszej konieczności - w zakresie zasad ponoszenia opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi. Skarżąca wskazuje na niekonsekwencje zachowania organu, w związku z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, bowiem przepis nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek stosowania regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. Skarżąca wywodzi, że skoro na mocy uchwały organ wyłączył z gminnego systemu gospodarki odpadami nieruchomości w całości stanowiące nieruchomości niezamieszkałe, to powinien w regulaminie wyłączyć obowiązek stosowania jego norm w zakresie częstotliwości odbioru odpadów, minimalnej pojemności pojemników oraz określających ilość odpadów wytwarzanych przy różnych rodzajach działalności, bądź w odpowiedni sposób je zmienić, tak aby dawały możliwość swobodnego kształtowania warunków umów łączach właściciela nieruchomości z operatorem świadczącym usługi odbioru odpadów. Następnie skarżąca wskazuje, że o ile można odnieść do właścicieli nieruchomości wyłączonych z gminnego systemu gospodarki odpadami regulacje regulaminu w zakresie zasad segregacji, o tyle wcześniej wskazanych zasad już nie. Co za tym idzie, podmioty gospodarcze wytwarzające odpady w związku z działalnością prowadzoną w lokalach użytkowych skarżącej Spółdzielni i usytuowanych w nieruchomości w całości niezamieszkałej, powinny ponosić koszty gospodarki odpadami za okresy i ilości faktycznie wytwarzanych odpadów, a Spółdzielnia jako właściciel takiej nieruchomości powinna mieć możliwość ukształtowania usługi odbioru i przekazania do zagospodarowania odpadów komunalnych na zasadach wolnorynkowych ustalonych z wybranym przez siebie operatorem. W podsumowaniu skarżąca twierdzi, że brak wyłączenia obowiązku stosowania norm przewidzianych regulaminem utrzymania czystości i porządku w zakresie wskazanym wcześniej w stosunku do nieruchomości wyłączonych z gminnego sytemu gospodarowania odpadami może prowadzić do obciążania prowadzących działalność w takich nieruchomościach zawyżonymi kosztami gospodarki odpadami. Skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, i ewentualnie oddalenie. Jak przesłankę odrzucenia wskazano, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego. Z kolei oddalenie, zdaniem organu, powinno nastąpić, ponieważ skarżąca nie wskazuje konkretnego naruszenia prawa, i w istocie domaga się zmian w Regulaminie utrzymania czystości i porządku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p. p. s. a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola działalności administracji publicznej, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie mamy do czynienia z uchwałą Rady Miejskiej w Lubinie, będącą aktem prawa miejscowego. Według art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwalą lub zarządzeniem , podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisu wynika, że przesłanką zaskarżenia aktu prawa miejscowego jest naruszenie interesu prawnego podmiotu. Z informacji obecnych w aktach sprawy, potwierdzonych przez skarżącego, i nie zakwestionowanych przez organ administracji podczas rozprawy wynika, że skarżąca dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości objętych zaskarżoną uchwalą. Mając na uwadze, że zaskarżony przepis dotyczy zarówno właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, jak i niezamieszkałych części tych nieruchomości, zaś odbiór odpadów komunalnych od właścicieli zamieszkałych nieruchomości jest prawnym obowiązkiem gminy wskazanym w art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a nadto pamiętając, że w świetle art. 3 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy utrzymanie czystości i porządku należy do zadań obowiązkowych gminy, która powinna objąć system gospodarowania odpadami wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy, to w realiach sprawy aktualizuje się naruszenie interesu prawnego skarżącej. Tym samym Sąd nie dopatrzył się podstaw do odrzucenia skargi na zasadzie art. 58 §1 ustawy p. p. s. a., i przystąpił do merytorycznego jej rozpoznania. Zgodnie z art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Oznacza to, że każda zamieszkała nieruchomość musi być objęta gminnym system odbioru odpadów komunalnych. Innymi słowy właściciel zamieszkałej nieruchomości dysponuje prawem podmiotowym pozwalającym mu domagać się od gminy zorganizowania odbioru odpadów komunalnych. Przepis nie rozróżnia sytuacji, czy nieruchomość jest zamieszkała w części, a pozostała jej część jest niezamieszkała, czy też nieruchomość jest w całości zamieszkała w tym sensie, że nie ma w niej części niezamieszkałej, na której powstają odpady komunalne. W konsekwencji nawet jeśli tylko część nieruchomości jest zamieszkała, to mieści się taka sytuacja w hipotezie przepisu stanowiącej o nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Z kolei w art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku czytamy: rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Przytoczony przepis ujęty jest zatem tak, że odbieranie odpadów z nieruchomości niezamieszkałej, ale na której powstają odpady komunalne, uzależnione jest od przyjęcia przez radę gminy stosownej uchwały. Kompetencja rady gminy w tym przedmiocie ma charakter fakultatywny, a więc rada gminy nie ma obowiązku prawnego, aby taką uchwałę przyjąć. W rezultacie uchwała, do przyjęcia której ustawodawca daje delegację w art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, dotyczyć będzie nieruchomości niezamieszkałych, ale generujących odpady komunalne. Badanie zgodności zaskarżonej uchwały z prawem Sąd rozpoczął od oceny, czy zaskarżony akt prawa miejscowego mieści się w granicach delegacji ustawowej, czyli nie wykracza poza ramy wyznaczone art. 6 c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Trzeba tu wyjść od regulacji Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 94 stanowi: "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Ustawa zasadnicza stanowi o wydawaniu aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. W doktrynie prawniczej wskazuje się, że cechą aktów prawa miejscowego jest ich zależna pozycja w systemie źródeł prawa, co oznacza, że normy wyższego rzędu określają przesłanki ich tworzenia, ich przedmiot, zakres, i sposób regulacji prawnej (Dorota Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 86). Dlatego za niedopuszczalne należy uznać takie akty prawa miejscowego, które wykraczają poza unormowania ustawowe. Tworzyłoby to stan niezgodności z podstawowymi założeniami prawnoustrojowymi: zasadą działania administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz zasadą hierarchiczności systemu prawnego. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w drodze aktu prawa miejscowego nie można ani rozszerzać, ani tez ograniczać uprawnień i obowiązków adresatów danego aktu prawa miejscowego poza granice wynikające z ustawy upoważniającej do jego wydania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. I OSK 526/11, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, CBOIS). Przepis art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera normę kompetencji prawodawczej. "Norma kompetencji prawodawczej to norma prawna, która przyznaje określonemu organowi państwa kompetencję prawodawczą, tj. przyznaje mu uprawnienie lub nakłada obowiązek ustanowienia (uchylenia bądź zmiany) normy prawnej o charakterze generalno – abstrakcyjnym w określonej formie. Wyróżnione trzy elementy normy kompetencji prawodawczej: 1) wskazanie podmiotu – organu państwa, 2) ustanowienie uprawnienia lub obowiązku ustanowienia normy prawnej generalno – abstrakcyjnej, 3) określenie rodzaju aktu normatywnego, w którym norma prawna generalno – abstrakcyjna ma zostać wyrażona, stanowią konstytutywne elementy tej normy." (zob. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 62). Nie może więc budzić wątpliwości, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w ustawie. Akty prawa miejscowego, ze względu na niesprzeczność systemu prawa, nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, a ich treść może być tylko i wyłącznie wykonaniem przepisów ustaw. Nie jest zatem kontrowersyjne, że rada gminy może uchwalać prawo miejscowe, ale na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Zasada legalności widziana w relacji z zasadą hierarchicznej budowy porządku prawnego wymaga zaś, aby akty prawne niższego rzędu były zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Z takiej perspektywy należy widzieć i odczytać relację pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a kompetencją do jej wydania z art. 6 c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Sąd zauważył, że ustawa stanowi o nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Oznacza to, że ustawa odnosi się do nieruchomości niezamieszkałych. Nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy jest takim określeniem ustawowym, które wyklucza ze swego zakresu nieruchomość w części zamieszkałą, ponieważ konkretna nieruchomość nie może być jednocześnie nieruchomością niezamieszkałą i nieruchomością w części zamieszkałą. Tymczasem zaskarżona uchwała stanowi o nieruchomościach, które w części stanowią nieruchomości zamieszkałe, a w części są nieruchomościami niezamieszkałymi. Zdaniem Sądu takie ujęcie, użyte w akcie prawa miejscowego, nie mieści się w granicach wyznaczonych ustawą. Prawodawca miejscowy jednoznaczne sformułowanie "nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy" (nieruchomości niezamieszkałej) w nieuprawniony sposób zastąpił różniącym się sformułowaniem "nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy". W ocenie Sądu ustawodawca na takie sformułowanie nie pozwolił, co sprawia, że przekroczono granice delegacji ustawowej. Owego przekroczenia nie sanuje użycie na końcu przepisu miejscowego sformułowania "w zakresie niezamieszkałych części tych nieruchomości", ponieważ nie zmienia to faktu, że prawodawca lokalny mógł objąć swoją regulacją wyłącznie nieruchomości niezamieszkałe. Sąd wziął także pod rozwagę brzmienie art. 6c ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Przepis stanowi: uchwała, o której mowa w ust. 2, może dotyczyć wszystkich właścicieli nieruchomości lub właścicieli określonych nieruchomości, w szczególności nieruchomości na których jest prowadzony określony rodzaj działalności. Przywołany przepis nadaje organowi uchwałodawczemu pewien luz w zakresie ujęcia jej adresatów i przedmiotu wskazując, że uchwała może dotyczyć wszystkich właścicieli nieruchomości lub właścicieli określonych nieruchomości oraz przykładowo podając, że wśród określonych nieruchomości mogą znaleźć się te, na których prowadzony jest określony rodzaj działalności. W ocenie Sądu kategorię nadrzędną stanowi jednak sformułowanie ustawowe "nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy", i w ramach tej kategorii rada gminy może zdecydować, czy objąć uchwałą wszystkich właścicieli niezamieszkałych nieruchomości, czy też właścicieli określonych, ale niezamieszkałych nieruchomości, na przykład z określonym rodzajem działalności. Nadal wszakże muszą to być nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy. Jeśli uchwała ma dotyczyć właścicieli określonych nieruchomości, to te nieruchomości i tak muszą spełniać nadrzędna cechę z art. 6c ust. 2, to znaczy być nieruchomością niezamieszkałą (tak też orzekł w prawomocnym wyroku z dnia 6 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. I SA/Go 36/19, CBOIS). Na poparcie swojego stanowiska tutejszy Sąd odnajduje argumenty we wcześniejszym orzecznictwie Sądu Naczelnego, a zwłaszcza w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2014 r. (sygn. II OSK 281/14, CBOIS). Zauważając ewolucję stanu prawnego Sąd, mutatis mutandis, za nadal trafny i adekwatny do niniejszej sprawy uznaje wywód Sądu II instancji, że rada gminy, podejmując decyzję o realizacji normy kompetencyjnej wynikającej z art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, jest zobligowana do realizowania jej w całości poprzez postanowienie "o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne". Nie ma natomiast organ upoważnienia do wprowadzania jakichkolwiek postanowień różnicujących podmiotowo i przedmiotowo sytuację prawną właścicieli nieruchomości z terenów niezamieszkałych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie neguje aktualności tego wyroku fakt, że został on wydany przed wejściem w życie (dnia 1 lutego 2015 r.) nowelizacji dodającej w art. 6c ustęp 3, bowiem – co wyżej wykazywano – nowelizacja nadal odnosi się do nadrzędnej kategorii "nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy". Sąd chce podkreślić, że nie wszystkie zarzuty skargi podzielił i potraktował w sposób wnioskowany przez skarżącą, mając na względzie przede wszystkim postulaty w kierunku zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku. Niemniej, na podstawie art. 134 §1 p. p. s. a. nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz rozstrzygając w granicach sprawy, podzielił zasadniczy zarzut skarżącej dotyczący sprzeczności uchwały z prawem. W konkluzji należy podkreślić, że Rada Miejska w Lubinie zaskarżoną uchwałą w nieuprawniony sposób, bowiem przekraczając zakres kompetencji prawodawczej, zróżnicowała sytuację właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, umieszczając w uchwale nie mającą oparcia w ustawie kategorię właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości zamieszkałe, a w części nieruchomości niezamieszkałe. Naruszyła przez to normę kompetencji prawodawczej w przywołanym wyżej, prawnym, teoretycznoprawnym i orzeczniczym, znaczeniu. Z przywołanych powodów, zauważając sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały poprzez wyjście poza granice upoważnienia ustawowego, Sąd na podstawie art. 147 §1 ustawy p. p. s. a. uwzględnił skargę, i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p. p. s. a. zasądzając od Gminy Miejskiej Lubin na rzecz skarżącej kwotę 300 zł.