II SA/Wr 2021/01

Sygn. akt 3 II SA/Wr 2021/2001 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie - Sędzia NSA Anna Moskała - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant - Iwona Procajło po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2004 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności we W. z dnia [...]r., Nr [...] w przedmiocie pozostawienia sprawy bez rozpatrzenia uchyla zaskarżone postanowienie. Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2021/2001 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...]r. (Nr [...]) Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności we W. -działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), a także § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o stopniu niepełnosprawności oraz wydawania opinii (Dz. U. Nr 7, poz. 60) - pozostawił bez rozpoznania sprawę z odwołania J. Z. na orzeczenie Powiatowego Zespołu Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w D. z dnia [...]r. (Nr [...]). W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia wywodzono, że zawiadomienie o posiedzeniu organu odwoławczego, na którym miało być rozpatrzone odwołanie zostało wysłane na podany przez stronę adres, za zwrotnym poświadczeniem odbioru. Zawiadomienie to było awizowane w dniu [...] r., a następnie zwrócone do Wojewódzkiego Zespołu z datą [...]r., z adnotacją "nie podjęto w terminie". Zainteresowany nie stawił się na posiedzenie składu orzekającego, nie poinformował organu drugiej instancji o zmianie adresu, ani nie usprawiedliwił nieobecności. Tym samym, J. Z nie wykazał żadnego zainteresowania w sprawie. Dowodzi tego - dodatkowo - fakt nie zasięgnięcia przez stronę żadnej informacji na temat toczącego się postępowania odwoławczego, w okresie ponad 3 miesięcy od dnia awizowania zawiadomienia o posiedzeniu. W skardze na takie rozstrzygnięcie J. Z. wniósł o jego uchylenie. Zarzucił, że poza samym skarżonym postanowieniem nie otrzymał żadnej korespondencji od organu odwoławczego. Skarżący uznał, że twierdzenia organu, jakoby nie wykazywał należytego zainteresowania w sprawie, są pozbawione jakiegokolwiek sensu, albowiem chodzi o sprawę dla niego bardzo żywotną. Posądzenie strony o brak zainteresowania brzmi jak drwina i mogłoby świadczyć o tym, że skarżący traktuje Zespół niepoważnie. A przecież tocząca się sprawa jest istotna dla J. Z.. W odpowiedzi strona przeciwna podtrzymała swoje stanowisko i powtórzyła, choć bardziej szczegółowo, argumentacje zawartą już w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Stwierdzając, że argumentacja przywołana w skardze nie może usprawiedliwiać faktu niestawiennictwa na posiedzeniu organu odwoławczego, wniesiono o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 tej samej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) podstawy prawne 2 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2021/2001 uwzględnienia skargi zostały ograniczone do naruszenia prawa, a zatem, weryfikując zaskarżony akt, sąd bada czy jest on zgodny z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Mając na uwadze te kryteria należy stwierdzić zasadność skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie, choć z innych przyczyn, niż to wywodził J.Z. Oceniając dopuszczalność skargi, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie podlega jego kognicji na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 powołanej już ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzekanie w przedmiotowej sprawie podlega bowiem przepisom ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.). Jest to postępowanie dwuinstancyjne, w którym - w pierwszej instancji - orzekają powiatowe zespoły, w drugiej zaś - wojewódzkie zespoły ds. orzekania o stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 6 ust. 5 tej ustawy, od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności, przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Przepis art. 66 tej samej ustawy odsyła z kolei, w sprawach nieuregulowanych jej przepisami, do stosowania kodeksu postępowania administracyjnego, kodeksu cywilnego oraz kodeksu pracy. Uwzględniając brzmienie obu ostatnio przywołanych przepisów, skład orzekający uznał, że przepisy k.p.a. stosowane są w toku postępowania administracyjnego przed wymienionymi organami obu instancji, przy czym ostateczne orzeczenia o charakterze proceduralnym wydane w tym postępowaniu, do których należy zaliczyć także wydane w niniejszej sprawie postanowienie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności we W. o pozostawieniu bez rozpatrzenia odwołania J. Z., mogą być skutecznie zaskarżone do sądu administracyjnego. Natomiast decyzje kończące merytorycznie sprawę (pozytywnie dla strony lub negatywnie), mogą być kwestionowane jedynie przed sądami pracy i ubezpieczeń społecznych. Podobne stanowisko w przedmiocie rozgraniczenia kompetencji sądów administracyjnych oraz sądów pracy i ubezpieczeń społecznych w sprawach tego rodzaju zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 8 listopada 1999 r., OPS 12/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 47. ' Przewidziane w art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych odesłanie jest wystarczające do sformułowania generalnego obowiązku stosowania przez organy obu instancji, orzekające w sprawach niepełnosprawności, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tych wszystkich przypadkach, w których zachodzi taka potrzeba, zważywszy brak autonomicznych regulacji procesowych, zawartych w samej ustawie lub w aktach wykonawczych. Godzi się w tym miejscu zwrócić uwagę, że obowiązek ten przewidziany był dodatkowo wprost w § 18 wcześniejszego rozporządzenia MPiPS z dnia 21 stycznia 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o stopniu niepełnosprawności, trybu postępowania przy orzekaniu oraz zakresu, składu i sposobu działania zespołów orzekających, a także jednolitego wzoru legitymacji dokumentującej niepełnosprawność oraz organów uprawnionych do jej wystawiania (Dz. U. Nr 9, poz. 82). 3 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2021/2001 W rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy, kierując się brzmieniem § 8 rozporządzenia MPiPS z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad orzekania o stopniu niepełnosprawności oraz wydawania opinii (Dz. U. Nr 7, poz. 60), uznał, że niestawiennictwo osoby zainteresowanej na posiedzeniu składu orzekającego upoważnia organ drugiej instancji do pozostawienia sprawy bez rozpatrzenia. Organ ten nie uwzględnił jednak w dostatecznym stopniu, ani celu regulacji przyjętej w § 8, ani też wniosków wynikających z § 14 tego samego rozporządzenia, zgodnie z którym, tryb postępowania przy orzekaniu o stopniu niepełnosprawności przed powiatowym zespołem stosuje się odpowiednio do postępowania przed zespołem wojewódzkim. Ostatnio przywołany przepis przewiduje jedynie odpowiednie stosowanie przed organem odwoławczym (a nie stosowanie "wprost"), określonego w rozporządzeniu trybu postępowania przed organem pierwszej instancji. W ocenie Sądu, owo odpowiednie stosowanie wcale nie upoważnia organu drugiej instancji do wykorzystania instrumentu wskazanego w § 8 rozporządzenia, i to z co najmniej dwu powodów. Po pierwsze dlatego, iż obowiązkowe stawiennictwo strony na posiedzeniu organu orzekającego ma swoje uzasadnienie w tym, że obecność ta pozwala organowi na lepszą orientację co do stanu zdrowia wnioskodawcy. Osobiste stawiennictwo przed organem odwoławczym jest już natomiast mniej znaczące, skoro organ ten dysponuje pełną dokumentacją w tym także spostrzeżeniami organu pierwszej instancji wynikającymi z bezpośrednich obserwacji strony przez ten organ, co było możliwe właśnie dzięki obecności wnioskodawcy na posiedzeniu powiatowego zespołu orzekającego. Jeszcze bardziej istotny jest drugi powód. Pozostawienie bez rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, na podstawie § 8 rozporządzenia, nie jest nadmiernie dotkliwe dla strony, która może przecież wystąpić ponownie ze stosownym wnioskiem. Natomiast pozostawienie bez rozpatrzenia odwołania, w oparciu o ten sam przepis, pozbawia w istocie zainteresowanego możliwości merytorycznej weryfikacji zasadności pierwszoinstancyjnego orzeczenia, wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania, przewidzianej w art. 15 k.p.a., a założonej także w art. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zdaniem składu orzekającego Sądu, przepisy rozporządzenia wykonawczego do ostatnio wymienionej ustawy nie mogą rozszerzać przyczyn uzasadniających wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie z powodów proceduralnych, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, a więc w akcie prawnym rangi ustawowej. Kodeks ten przewiduje jedynie taką możliwość w ramach art. 134 (stwierdzenie niedopuszczalności odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia). Katalog ten nie może być rozszerzony przepisami wykonawczymi. Dlatego też należy przyjąć, że przepis § 8 rozporządzenia, dopuszczający pozostawienie sprawy bez rozpatrzenia wskutek nieusprawiedliwionej nieobecności strony na posiedzeniu zespołu orzekającego, może być wykorzystany wyłącznie przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy zobowiązany jest natomiast - poza przypadkami wskazanymi w art. 134 k.p.a. - do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, także w przypadku niestawiennictwa strony na posiedzeniu. Jeżeli organ drugiej instancji uzna takie stawiennictwo za konieczne ze względu na 4 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2021/2001 szczególne okoliczności konkretnej sprawy, powinien ponownie wezwać odwołującego się na kolejne, wyznaczone w tym celu posiedzenie zespołu orzekającego. Skoro w rozpoznanej sprawie doszło do naruszenia przepisów procesowych z ewidentnymi konsekwencjami dla ostatecznego kierunku drugoinstancyjnego rozstrzygnięcia, zaskarżone postanowienie należało uchylić, uwzględniając dyspozycję art. 145 § 1 pkt 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.