II SA/Wr 203/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Olga Białek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w Wydziale II w dniu 14 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości G. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości. W dniu [...] Rada Miejska S. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości G. Uchwałą Nr [...] z dnia [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), Rada Miejska S. dokonała zmiany § 12 uchwały Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości G., który otrzymał brzmienie: "§ 12. Ustala się 5% stawki procentowej w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości objętych niniejszym planem, służące naliczaniu jednorazowej opłaty uiszczanej przez właścicieli nieruchomości, w przypadku ich zbycia w ciągu 5 lat od dnia, w którym ustalenia niniejszego planu stały się obowiązujące". Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Wojewoda D. domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości z uwagi na istotne naruszenie art. 14 ust. 1, art. 17 w związku z art. 27 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając złożoną skargę Wojewoda wywodził, że przy podjęciu przedmiotowej uchwały nie zachowano procedury wynikającej z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 27 tej ustawy, zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Przepis ten wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zmienia się w takim samym trybie, w jakim został on uchwalony. Zdaniem strony skarżącej, procedurę zmiany miejscowego planu rozpocząć powinno podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy). Konieczne jest również odpowiednie stosowanie regulacji dotyczących trybu sporządzenia planu, w szczególności art. 17 ustawy. Nie oznacza to, iż zmiana planu musi obejmować nowelizację wszystkich merytorycznych treści planu określonych w art. 15 ust. 2 i ust. 3, a jedynie, iż czynności przewidziane w art. 17 przeprowadza się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Zdaniem Wojewody D. przywołana ustawa jednoznacznie rozstrzyga w jakim trybie przeprowadza się zmianę miejscowego planu i nie daje radzie gminy kompetencji ani możliwości decydowania czy przeprowadzenie procedury planistycznej jest w danym przypadku konieczne, zasadne i celowe czy też nie. Podejmując skarżoną uchwałę należało w odpowiednim zakresie zastosować art. 17 ustawy. Do "niezbędnego zakresu" organ nadzoru zliczył wymogi proceduralne wynikające z art. 17 pkt 1, 3, 5, 10-14, z których żadnej nie dokonano przy podjęciu skarżonej uchwały. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Rada Miejska S. podejmując przedmiotową uchwałę nie zastosowała trybu jej sporządzenia - co potwierdzone zostało przez Burmistrza Miasta i Gminy S. w trakcie postępowania nadzorczego - a ta okoliczność zdaniem strony skarżącej, zawsze skutkować będzie nieważnością uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska S. wniosła o jej oddalenie wskazując, iż skarżoną uchwałą zmieniono jedynie wysokość stawki procentowej służącej naliczaniu tzw. renty planistycznej ustalonej w uchwale Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości G., z 30% na 5%. Zmiana ta była podyktowana zbyt wysoką jak na warunki Gminy S. podstawą naliczenia opłaty planistycznej. Jej celem była chęć aktywizacji budownictwa jednorodzinnego, gdyż ustanowiona 30% stawka - w czasie jej obowiązywania - skutkowała brakiem zainteresowania obrotem terenami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową. Obniżenie stawki do 5%, jak wskazał organ, nie powoduje zmiany ustaleń planistycznych - istotnych z punktu urbanistycznego. Ponadto nie narusza interesów właścicieli nieruchomości objętych przedmiotowym planem (wręcz przeciwnie) i tym samym nie wymaga przeprowadzenia procedury określonej w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 27 tej ustawy zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie jak uchwalenie planu. Oznacza to, stosując odpowiednio art. 19 ust. 1, że należałoby powtórzyć czynności w zakresie niezbędny dla dokonania tych zmian. Podniesiono również, iż beneficjentem opłaty planistycznej jest wyłącznie gmina, jeżeli zatem uprawniony jej organ postanowił opłatę tak obniżyć, to jakiekolwiek uzgodnienia tej decyzji z innymi osobami są zbędne. Również zbędne, w ocenie organu, było w tej sytuacji powtórzenie procedury przewidzianej w art. 17. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżoną uchwałę Sąd uwzględnił skargę Wojewody D., podzielając w pełni argumentację strony skarżącej zawartą w skardze. Na wstępie podkreślenia wymaga to, że zgodnie z przepisami rozdziału VII Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego, posiadającą osobowość prawną. Zgodnie z art. 171 działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi pod względem legalności, a organami nadzoru nad tą działalnością są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych - regionalne izby obrachunkowe. Taką kontrolę pod kątem legalności sprawują także sądy administracyjne w myśl art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Gmina ma osobowość prawną i przysługują jej prawo własności i inne prawa majątkowe, jak również m.in. uprawnienie do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wynika z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 14, art. 17 i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W ramach tych uprawnień gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania teren stawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gmina nie może jednak dowolnie określać zasad postępowania przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wprowadzaniu do niego zmian. W myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Tryb sporządzania i uchwalania planu został natomiast szczegółowo uregulowany w art. 17 powołanej ustawy. W myśl art. 27, stosowanie określonej w art. 17 procedury dotyczy również uchwalania zmian obowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowi on bowiem, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Przepis art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma istotne znaczenie przede wszystkim ze względu na to, że zarówno przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego, jak i przy jego zmianie, zagwarantowane jest zainteresowanym osobom prawo przedstawiania i obrony swoich interesów m. in. poprzez wnoszenie protestów i zarzutów do projektu planu (projektu zmian planu) - art. 17 pkt 1 i art. 11 ustawy. Każde uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego pociąga bowiem za sobą konsekwencje nie tylko w sferze prawa własności, ale również w sferze obciążeń finansowych. Sąd nie podzielił zatem twierdzenia Rady Miejskiej S., iż z uwagi na to, że beneficjentem opłaty planistycznej jest wyłącznie gmina, to jej uprawniony organ może dowolnie zmieniać stawkę procentową i jakiekolwiek uzgodnienia tej decyzji z innymi osobami, jak i powtórzenie procedury przewidzianej w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są zbędne. Ponadto należy również zauważyć, iż przepis art. 19 powołanej ustawy wyraźnie stanowi, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Wynika z niego zatem, że znajduje on zastosowanie w sytuacji, gdy sporządzono projekt planu, który został następnie przedstawiony radzie do uchwalenia a ta stwierdzi, że zachodzi konieczność dokonania w nim zmian. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Przy niepodjęciu żadnych czynności określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została podjęta skarżona uchwała o zmianie planu miejscowego. W ocenie Sądu okoliczność, iż w rozpatrywanej sprawie zmniejszono stawkę procentową z 30% na 5%, nie ma wpływu na fakt, że zmianę planu zagospodarowania przestrzennego uchwalono bez zachowania procedury określonej w art. 17 powołanej ustawy. Na wynik sprawy nie mają również wpływu ani przyczyny zmiany tej stawki, tj. chęć aktywizacji budownictwa jednorodzinnego spowodowane brakiem zainteresowania obrotem terenami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową w czasie obowiązywania 30% stawki ani to, że obniżenie stawki nie powoduje zmiany ustaleń planistycznych - istotnych z punktu urbanistycznego i nie narusza interesów właścicieli nieruchomości objętych przedmiotowym planem. Sąd nie mógł podzielić reprezentowanego przez Radę Miejską S. stanowiska, bowiem prowadziłoby to do sytuacji nierównego traktowania przypadków uchwalania zmian planów zagospodarowania przestrzennego w zależności od tego, czego zmiany te dotyczą. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, regulacja zawarta w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnosi się do trybu, a nie do przedmiotu rozstrzygnięcia rady gminy. Jest to o tyle istotne, że niejednokrotnie zmiana planu będzie przedmiotowo dotyczyć węższego zakresu, nie obejmując pełnego zakresu przedmiotowego obowiązującego planu miejscowego. Zmiana planu jest bowiem przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem (zob. [red] Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 2004, s. 245). Oznacza to, że rada gminy modyfikuje jedynie część rozstrzygnięcia w nowelizowanym akcie prawnym, pozostawiając pozostałe bez zmian. Modyfikacja planu niezależnie od jej zakresu wymagać będzie w każdym przypadku podjęcia stosownych działań poczynając od uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 17 pkt 1 ustawy). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 27 wyraźnie stanowi, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane, a w art. 28 ust. 1 - że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Redakcja przepisu art. 27 oznacza konieczność odpowiedniego stosowania powołanych regulacji dotyczących trybu sporządzania planu zagospodarowania miejscowego (w szczególności art. 17). Ustawa nie przewiduje żadnych wyjątków pozwalających na odstąpienie od przewidzianej w jej art. 17 procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ich zmian. Wobec tak kategorycznego brzmienia art. 28 ustawy należało uznać, że żadne względy celowościowe nie mogą naruszyć wykładni gramatycznej oraz systemowej zacytowanych wyżej przepisów. W konsekwencji - w świetle art. 27 przywołanej wyżej ustawy - należało stwierdzić, że każda zmiana planu zagospodarowania przestrzennego będąca zmianą przepisu gminnego wymaga przestrzegania ustalonego w art. 17 trybu postępowania, takiego jak przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma tu również żadnej możliwości pominięcia, niezależnie od rodzaju i zakresu zmian, czynności przewidzianych w art. 17 pkt 1,3,5 oraz 10-14 omawianej ustawy. Natomiast jeżeli już dojdzie do ich pominięcia, stanowi to istotne naruszenie trybu uchwalania zmian planu powodujące - na podstawie art. 28 ust. 1 przywołanego aktu - nieważność uchwały. W rozpatrywanej sprawie podejmując uchwałę o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego bez zachowania tego trybu, organ gminy naruszył przepisy art. 17 omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności w całości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącym się do art. 27 ust. 1 wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przyjęło się, że każde naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów tak w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i w procesie wprowadzania zmian do tegoż planu, pociąga za sobą nieważność uchwały. Taki pogląd podzielił także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 maja 1997 r. (sygn. akt. III RN 21/97, OSNP 1997/22/429) stwierdzając, że "... Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym zawiera szczegółowe unormowania regulujące procedurę dokonywania zmian w obowiązującym planie. Przewiduje obowiązek dokonania we właściwych terminach odpowiednich czynności zarówno przez radę, jak i przez zarząd miasta. Czynności te mają również na celu zabezpieczenie praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów i to dokonywanymi pośpiesznie nawet bez przekazania im właściwej informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie zmiany planu. Ustawodawca zdawał sobie w pełni sprawę z tego, iż właściwe organy lokalne mogą w praktyce często dążyć do omijania owych rygorystycznych wymogów, dlatego też zamieścił w ustawie klauzulę (art. 27), iż każde naruszenie przepisów art. 18 ustawy powoduje nieważność uchwały rady w całości lub w części. Jest to zatem rozwiązanie, w którym nie pozostawiono organom nadzorczym, a także sądom sfery uznania nawet co do dokonywania oceny skali występującego naruszenia; wystarczające jest tylko stwierdzenie jego istnienia, by uchwala (lub odpowiednia jej część) ex lege stawała się w odpowiednim zakresie nieważna ...". Przytoczony pogląd jest w pełni aktualny w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 27 tej ustawy zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Art. 28 ust. 1 stanowi natomiast, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dodatkową przesłanką wprowadzoną obecnie jest istotność naruszenia trybu sporządzania (zmiany) planu miejscowego. Oznacza to, że nie każde naruszenie trybu postępowania skutkuje nieważnością aktu planistycznego. Głównym celem przepisu art. 28 ustawy jest zagwarantowanie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia jak i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podjęcie wymaganych do uchwalenia (zmiany) planu czynności, gwarantuje możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania, jak i pośrednią kontrolę legalności przyjmowanych w projekcie rozwiązań w granicach wniosków, uwag, uzgodnień i opinii. Istotnym naruszeniem trybu uregulowanego w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będzie podjęcie przez radę gminy uchwały o zmianie planu miejscowego, bez dokonania czynności przewidzianych w pkt 1,3,5 oraz 10-14 wskazanego przepisu. Działanie takie musi więc pociągnąć za sobą stwierdzenie nieważności uchwały podjętej w taki sposób. W świetle przytoczonych argumentów i poglądów prawnych, Sąd uwzględnił argumentację strony skarżącej, iż podejmując zaskarżoną uchwałę należało w odpowiednim zakresie zastosować art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a niezastosowanie trybu wymaganego przy uchwalaniu zmiany planu określonego w tym artykule skutkować będzie nieważnością uchwały w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym Sąd w oparciu o przepisy art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.