II SA/Wr 2050/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2005r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy siedliska przy ul. Z. we W. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącej kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent W. ustalił na rzecz D. D.-G. i J. G. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy czterech siedlisk (po dwa na każdej z działek) obejmujących realizację czterech domów jednorodzinnych wolno stojących, czterech budynków gospodarczych, czterech garaży i czterech bezodpływowych zbiorników ścieków na działkach nr [...]i [...]we W. przy ul. Z.. W dniu [...]r. nabywca działki nr [...]M. S. wniosła o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy jednego siedliska obejmującego zespół budynków i urządzeń jak dla poprzednich właścicieli działki. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent W. na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139) oraz ustaleń miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wrocławia z dnia 10.06.1988r. (Dz. Urz. Woj. Wrocławskiego Nr 11/88, poz. 165) odmówił ustalenia tych warunków ze względu na brak zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Według uzasadnienia, wniosek inwestora spełniał wymagania określone w art. 41 ust. 2 powołanej ustawy. Działka znajduje się na terenie przeznaczonym pod uprawy polowe (RP), a uzupełniająco pod użytki zielone (łąki, pastwiska), sady, ogrody tymczasowe, obiekty związane bezpośrednio z produkcją rolniczą. Według art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi są również grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego budynkami mieszkalnymi. Według ustabilizowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zamierzenie budowy obiektów budowlanych służących produkcji rolniczej na terenie przeznaczonym pod grunty rolne nie jest sprzeczne z planem miejscowym, który nie wprowadza zakazu zabudowy. Jednak opisane we wniosku zamierzenie jedynie pozornie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami planu miejscowego. Wynika to z niewielkiego obszaru działki, który wynosi około [...]ha i niemożności prowadzenia na obszarze powstałym po wybudowaniu opisanych we wniosku budynków produkcji rolniczej, tj. działalności wytwórczej przeznaczonej na zbyt. Zabudowa nazwana przez inwestora siedliskiem stanowi w rzeczywistości miejską zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zaś uwzględnienie wniosku oznaczałoby obejście ustaleń planu miejscowego. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ omówił pojęcia nieruchomości rolnej oraz gospodarstwa rolnego określone w art. 461 i art. 553 kodeksu cywilnego oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 16, poz. 78 ze zm.). Cechą gospodarstwa rolnego jest jego zdolność do prowadzenia produkcji rolnej nastawionej na zbyt produktów, nie zaś na potrzeby własne właściciela (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 czerwca 2000r. sygn. akt II CKN 1067/98 OSP 2001/2/27). Z uwagi na niewielki obszar działki, inwestor nie będzie mógł prowadzić na niej gospodarstwa rolnego, a jego zamierzenia nie mają w rzeczywistości stanowić zabudowy siedliskowej. Dlatego planowana inwestycja nie jest zgodna z planem miejscowym (art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), a decyzja pozytywna prowadziłaby do obejścia art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W skardze inwestor podkreślał, że podstawą decyzji o nabyciu działki było wydanie pozytywnej decyzji na rzecz zbywcy działki. Wydanie decyzji odmownej było niezrozumiałe, zaś twierdzenie o pozornej zgodności inwestycji z planem oznaczało naruszenie prawa. Organ bezpodstawnie ocenił, że na działce nie będzie można prowadzić gospodarstwa rolnego, a wniosek nie dotyczył budowy siedliska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację oraz zaznaczył, że wydanie pozytywnej decyzji na rzecz zbywcy działki nie mogło mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia nin. sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była uzasadniona. Jak trafnie podkreślała skarżąca, dla rozstrzygnięcia sprawy jedynie istotne były jej elementy przedmiotowe, nie zaś kwestie podmiotowe związane z oceną cech charakteryzujących podmiot będący stroną. Wymagające wykładni normy prawne zawierały pojęcia ogólne, niedookreślone lub ocenne, co przy stosowaniu przepisów sprawa materialnego wymagało dokonania wnikliwych i niewątpliwych ustaleń faktycznych oraz opartego na nich prawidłowego wywodu prawnego. Punktem wyjścia dla ocen powinna być wynikająca z treści art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ("nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu") zasada przychylnej dla inwestora oceny jego zamierzenia inwestycyjnego. Wbrew przekonaniu organu istotne znaczenie miało dokonanie niedługo wcześniej takiej właśnie oceny przez właściwy organ. Wobec braku zmiany okoliczności faktycznych i nastąpienia jedynie nieistotnej zmiany osoby inwestora (sytuacja byłaby identyczna, gdyby z wnioskiem wystąpił ten sam inwestor po okresie ważności poprzedniej decyzji bądź poprzedni właściciel nieruchomości i skarżąca jednocześnie, por. art. 42 ust. 1 pkt 7 i art. 46 ust. 1 ustawy), wydanie decyzji uwzględniającej wniosek w jednym przypadku oraz odmownej w drugim było niezrozumiałe i w sposób istotny naruszający wynikające z art. 7 i art. 8 kpa zasady ogólne uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Elementem stanu sprawy wymagającym od początku (skarżąca dołączyła do wniosku poprzednio wydaną decyzję pozytywną) odniesienia się do niego przez organ w toku załatwienia i rozstrzygania sprawy, w tym w uzasadnieniu decyzji, było wydanie decyzji przesądzającej zgodność z przepisami prawa i ustaleniami planu miejscowego zamierzenia inwestora polegające na budowie siedliska na tej konkretnej działce. Powracając do problematyki stosowania prawa wymaga przypomnienia, że przy wykładni przepisów prawa publicznego należy stosować wykładnię ścisłą. Zagadnienie obejścia prawa staje się aktualne niekiedy przy stosowaniu prawa podatkowego, jednocześnie jednak podkreśla się w nauce prawa wątpliwości odnośnie konstytucyjności tej metody stosowania prawa oraz możność dokonania oceny zachowań określonych jako obejście prawa przez uznanie ich po prostu za sprzeczne z prawem. Z reguły zatem przy stosowaniu prawa administracyjnego nie ma potrzeby sięgania do norm lub pojęć z zakresu prawa cywilnego przy dokonywaniu oceny zachowania się stron, jako zmierzających do osiągnięcia skutku sprzecznego z prawem przy zachowaniu pozorów zgodności z prawem. Bez wnikania w szczegóły ewolucji ustawodawstwa w zakresie nieruchomości rolnych (patrz J. S. Piątowski w: "Gospodarstwa rolne – Obrót, Dziedziczenie, Podział" WPr 1967 s. 10-27 oraz treść wielokrotnie nowelizowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964r. Dz. U. Nr 45, poz. 304, kolejne teksty jednolite Dz. U. z 1972r. Nr 31, poz. 215 i z 1983r. nr 19, poz. 86 obowiązującego do dnia 1.10.1990r. a następnie przepisy art. 461 oraz art. 553, kodeksu cywilnego wprowadzone przez ustawę z dnia 28.07.1990r. Dz. U. Nr 55, poz. 321) wymaga dostrzeżenia, że ustawodawca niekiedy uwzględniał przy definiowaniu ich pojęcia kryterium obszarowe, początkowo 0,2 ha a następnie 0,5 ha, zaś w unormowaniach szczególnych 1 ha, jednak zawsze decydujące było kryterium przeznaczenia (odnośnie szczegółów por. Komentarz do kodeksu cywilnego – część ogólna WPr oraz uchwała SN z 30.05.1996r. III CZP 47/96 OSNC 1996/11/142). Zawsze w orzecznictwie sądowym podkreślono brak w ustawodawstwie jednolitego pojęcia gruntu rolnego oraz jego niepełne zdefiniowanie w kodeksie cywilnym. Jednak podejmowanie w orzecznictwie próby dookreślenia tego pojęcia również odwołują się do pojęć nieostrych i cennych (por. uzasadnienie wyroku SN z 2.06.2000r. II CKN 1067/98 OSP 2001/2/27), zaś glosator (tamże) trafnie podkreślił brak w art. 461 k.c. kryterium ilościowego i odwołanie się do jedynie możności uzyskiwania płodów rolnych, także bez określenia ich minimalnej ilości oraz na tle art. 553 k.c. istnienie technicznej możności podjęcia działalności wytwórczej w rolnictwie i bez względu na jej przeznaczenie. Z woli samego ustawodawcy zatem utrudnione jest stosowanie kryteriów dotyczących rozmiarów produkcji gospodarstwa. Oczywiście siedlisko nie stanowi jeszcze gospodarstwa rolnego i nie może istnieć bez powiązania zabudowy z gospodarstwem rolnym (uchwała SN z 13.06.1984r. III CZP 22/84 OSNC 1985/1/8). Dlatego trafnie w ewidentnych stanach faktycznych organ stwierdzał dotychczas niezgodność planowanej zabudowy tzw. siedliska z planem miejscowym bądź konieczność ustalenia takiego charakteru zabudowy (decyzje SKO z [...]r. OSS [...]lub z [...]r. OSS [...]). Wymaga jednak podkreślenia trafność przytoczonych tam poglądów prawnych na tle szczególnych, konkretnych stanów faktycznych (w pierwszej z powołanych spraw obszar działki nie przekraczał 800 m2, zdarzają się też w praktyce wnioski licznych inwestorów z terenu miasta, zgłaszających zamiar budowy np. kilkunastu siedlisk sąsiadujących ze sobą, bowiem położonych na działkach utworzonych po podziale niewielkiej nieruchomości rolnej), gdy jest oczywiste, że dany inwestor jest właścicielem jedynie działki o powierzchni typowej dla działki budowlanej, po której zabudowaniu nie pozostaje żadna przestrzeń dla podjęcia produkcji rolnej. W pozostałych przypadkach obowiązują wskazania przedstawione trafnie w uchwale NSA z 11.05.1998r. OPK 40/97 ONSA 1998/4/111, akcentujące zasadę wynikającą z art. 3 i art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 k.c., nakazującą rozstrzyganie ewentualnych wątpliwości na korzyść inwestora. Z uwagi na brak kryteriów ilościowych przy określaniu pojęcia nieruchomości rolnej i gospodarstwa rolnego, zawodne byłoby również odwołanie się do wiadomości specjalnych i ustalenie charakteru zamierzonej zabudowy w powiązaniu z oceną zachowania dotychczasowego charakteru przez pozostałą część działki, w oparciu o dowód z opinii biegłego. W sytuacji, gdy obszar możliwego do rolniczego wykorzystania gruntu po zrealizowaniu zamierzonej zabudowy przekraczał zdecydowanie 0,4 ha, nie można było w sposób w istocie dowolny rozstrzygać, że poprzez zabudowę następuje faktyczna zmiana przeznaczenia gruntu, uzasadniająca wydanie decyzji odmownej. Trudno byłoby postulować ustanowienie dopiero w procesie stosowania praw kryteriów ograniczających swobodę inwestowania, których nie wprowadził ustawodawca. Już uprzednio podkreślono, że istotnym elementem stanu faktycznego i prawnego nin. sprawy było stwierdzenie legalności zamiaru budowy siedliska na tej działce przez właściwy organ w odniesieniu do innego inwestora, co uzasadniało wydanie takiego samego rozstrzygnięcia wobec skarżącej. Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie. KK/22.04.05