II SA/Wr 2051/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Łysikowska, Sędzia NSA Barbara Adamiak (sprawozdawca), Asesor WSA Bogumiła Kalinowska, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w dniu 5 października 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Miejskiej S. z dnia [...]Nr [...] w przedmiocie utworzenia celowego związku gmin pod nazwą "A" i przyjęcia jego statutu oddala skargę. K. K. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej S. z [...]Nr [...]w sprawie utworzenia celowego związku gmin pod nazwą "A" i przyjęcia jego statutu. W skardze zarzucił naruszenie prawa materialnego. W uzasadnieniu wywodził, że w dniu [...]Rada Miejska S. przyjęła uchwalę Nr [...]w sprawie utworzenia celowego związku gmin pod nazwą "A" i przyjęcie jego Statutu. Powyższej uchwale zarzucił nieważność z powodu jej sprzeczności z prawem przez naruszanie art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1990r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami). W przedmiotowej uchwale połączono dwie odrębne czynności prawne tj. utworzenie związku i przyjęcie jego Statutu, które nie mogą być podjęte jednocześnie. Ponadto art. 67 ust. 1 stanowi że podjęcie uchwały o utworzenie związku wymaga przyjęcie jego Statutu przez rady zainteresowanych gmin. Taki statut do chwili obecnej nie został przyjęty przez zainteresowane gminy, a tym samym nie można podjąć uchwały o utworzeniu związku. Zgodnie z § 1 uchwały która została podjęta, związek utworzono w celu wykonania zadań publicznych w zakresie ochrony zasobów wód powierzchniowych i podziemnych zlewni rzek O.i Ś., zaopatrzenie w wodę oraz kanalizację, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, co wskazuje na naruszenie interesu prawnego ponieważ gmina jest w końcowej fazie zawodociągowania, a kanalizację i oczyszczanie ścieków, może wykonać we własnym zakresie nie tworząc Związku, a tym samym nie przekazując mienia komunalnego oraz środków finansowych z budżetu gminy na utrzymanie Związku. Mając na względzie naruszenie prawa oraz interes prawny w dniu [...]wezwał Radę Miejską S. do usunięcia naruszenia prawa, a tym samym uchylenie powyższej uchwały Nr [...]z dnia [...]Rady Miejska S. w ustawowym terminie nie ustosunkowała się do jego wezwania. Wobec powyższego na podstawie art. 221 § 1 w związku z art. 227 kpa zaskarżył powyższą uchwalę do Wojewody D. we W.. W dniu [...]otrzymał pisemną odpowiedz z dnia [...]Nr [...]z której to wynika że Organ Nadzoru uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Na wezwanie sądu wywodził, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Naruszenie interesu prawnego wywodził z rozwiązania prawnego przyjętego w § 6 i 7 Statutu Związku, z którego wynika, że celem utworzenia związku będzie wspólne wykonywanie zadań publicznych w zakresie ochrony zasobów wód powierzchniowych i podziemnych zlewni rzek O. i Ś., zaopatrzenia w wodę oraz kanalizację, usuwania i oczyszczanie ścieków komunalnych. Powołanie związku jest nie celowe. Gmina dokonała zaopatrzenia w wodę i jest w trakcie kanalizacji gminy. Przekonanie zadań własnych gminy i mienia związkowi powoduje, że jako mieszkaniec, wyborca i radny nie będzie miał wpływu na decyzje związku. Interes prawny wywodził też z § 27 i 28 Statutu Związku, z którego wynika obowiązek opłacania składki określonej na jednego mieszkańca. Wywodził, że opłaca podatki na jednostkę samorządu terytorialnego, jaką jest gmina. Po utworzeniu związku będzie ponosić dodatkowe opłaty, w postaci składki na związek. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska S. wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne jest oparte bezwzględnie na zasadzie skargowości, może zatem zostać podjęte na podstawie skargi złożonej przez legitymowany podmiot. Według art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Takie też rozwiązanie przyjmuje ustawa z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.), stanowiąc w art. 101 ust. 1 "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Legitymację do złożenia skargi ma zatem każdy, kto ma w tym interes prawny. Oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium interesu prawnego oznacza, że akt zaskarżony musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie interes prawny, przesądza przepis prawa administracyjnego, przy czym mogą to być przepisy prawa zamieszczone w ustawach materialnoprawnych, ustawach ustrojowych i ustawach procesowych. Przepis prawa musi ustanawiać interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na podstawie tego przepisu prawa organ administracji publicznej kształtuje prawa i obowiązki jednostki. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. Według art. 64 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "W celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne". Powołana ustawa o samorządzie gminnym przyjmuje dopuszczalność tworzenia związku międzygminnego jako formy wspólnego wykonywania zadań publicznych przez gminy. Wybór tej formy realizacji zadań publicznych należy do rady zainteresowanych gmin. Przepisy powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie przyznają członkom wspólnoty prawa do przesądzania o formie wykonywania zadań publicznych. Z przepisów zatem powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie można wywodzić interesu prawnego członka wspólnoty samorządowej do zaskarżenia uchwały o utworzeniu związku międzygminnego. Według art. 67 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, statut związku powinien określać zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywaniu strat związku. Sposób przyjęty co do zasad udziału w kosztach w § 27 i § 28 statutu nie kształtuje obowiązków członków wspólnoty samorządowej. Nie jest podstawą do nałożenia na członka wspólnoty obowiązku ponoszenia kosztów wspólnej działalności związku. Nie ma zatem podstaw do wyprowadzenia § 27 i 28 Statutu interesu prawnego skarżącego. Zasadność dysponowania środkami pieniężnymi przez organ gminy nie stanowi źródła interesu prawnego członka wspólnoty samorządowej. Kontrola prawidłowości dysponowania tymi środkami nie może stanowić podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego członka wspólnoty samorządowej. Może być natomiast podstawą do zastosowania innych środków np. referendum o odwołanie organów gminy. Naruszenie obiektywnego porządku prawnego nie jest podstawą do skutecznego złożenia skargi przez członka wspólnoty samorządowej. Legitymację w tym zakresie ustawodawca przyznał organom nadzoru (art. 93 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym). Z tego powodu, że skarżący nie ma legitymacji do złożenia skargi, skarga nie mogła zostać uwzględniona. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.