II SA/Wr 206/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska - spr. Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 03 grudnia 2001 r., nr XL/271/01 w przedmiocie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy 1) stwierdza nieważność paragrafu pierwszego zaskarżonej uchwały, 2) orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie pierwszym niniejszego wyroku nie podlega wykonaniu. Rada Miejska w Ozimku podjęła w dniu 3 grudnia 2001 r. uchwałę Nr XL/271/01 w sprawie uchwalenia programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2002 do 2006 oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 z późn. zm./ oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego /Dz. U. nr 71, poz. 733/. Paragraf pierwszy uchwały stanowi, że "Uchwala się program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2002 – 2006 w brzmieniu ustalonym w załączniku Nr 1 do uchwały". Z kolei załącznik ten został podzielony na rozdziały (części), z których rozdział oznaczony cyfrą V dotyczy zasad polityki czynszowej. Zgodnie z jego regulacjami stawkę bazową za najem 1m2 powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych oraz socjalnych ustala Zarząd Gminy, uwzględniając zasady określone szczegółowo w dalszej treści tego rozdziału a dotyczące położenia budynku, położenia lokali w budynku i stopnia nasłonecznienia, standardu wyposażenia budynku lub lokalu mieszkalnego w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu, stanu technicznego budynku lub lokalu oraz ich komfortu cieplnego. Na powyższą uchwałę, w dniu 29 stycznia 2002 r., skargę wniósł Wojewoda Opolski, działający na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, domagając się stwierdzenia nieważności rozdziału V programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2002 - 2006. Zdaniem Wojewody, uchwała - we wskazanej części - została podjęta bez wyraźnego upoważnienia ustawowego do określania wysokości czynników podwyższających lub obniżających stawkę czynszu. Czynniki te zostały przykładowo wymienione w art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego a ich ustalanie i uwzględnianie w przypadku konkretnych lokali należy – zgodnie z art. 8 powołanej ustawy – do kompetencji zarządu gminy. Skarżący powołał się także na przepisy ustawy o samorządzie gminnym, wedle których do rady gminy należy stanowienie prawa na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, do zarządu zaś – gospodarowanie mieniem komunalnym. Zdaniem skarżącego, ustalanie wysokości opłat za czynsz lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy w pełni wyczerpuje znamiona gospodarowania mieniem komunalnym, zatem uregulowania zawarte w rozdziale V załącznika Nr 1 do uchwały zostały podjęte bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podnosząc, iż do zasad polityki czynszowej zaliczyć należy także postanowienia pkt 3 i 4 rozdziału V załącznika Nr 1 do uchwały, w których określono, że zarząd ustala stawkę bazową czynszu na okres jednego roku i że zarząd – przy corocznym podwyższaniu czynszu – przyjmować będzie wielkości maksymalne przewidziane prawem. Ponadto stwierdzono, iż w ramach stanowionych zasad polityki czynszowej Rada uprawniona jest do stymulowania na terenie gminy wysokość czynszu, a narzędziem temu służącym jest przede wszystkim katalog czynników podwyższających lub obniżających stawkę czynszu. Stawkę tę ustala zarząd dopiero po uchwaleniu zasad polityki czynszowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/ sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości /Dz. U. Nr 72, poz. 652/, tut. Sąd. Skargę należało uwzględnić aczkolwiek z innych powodów niż w niej wywiedziono. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/, zwanej dalej Prawo o postępowaniu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej uchwały w części dotyczącej uchwalenia programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy wykazała, że narusza ona prawo w sposób istotny, co przesądziło o konieczności stwierdzenia jej nieważności w badanym zakresie. Materialnoprawną podstawę podjętej 3 grudnia 2001 r. przez Radę Miejską w Ozimku uchwały Nr XL/271/01, stanowił przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 z późn. zm./, zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733), zwanej dalej ustawą, który w pkt 1 nadał radzie gminy kompetencję do uchwalania wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Programy te stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze gminy. Zgodnie z treścią art. 41 ustawy o samorządzie gminnym akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Również art. 21 ust. 1 ustawy określa formę prawną uchwalenia programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, wskazując, iż jest nią uchwała. Normy prawa powszechnie obowiązującego nie mogą zatem być ustanowione w formie załącznika do uchwały. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż zapis uchwały: "Uchwala się program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2002 - 2006 w brzmieniu ustalonym w załączniku Nr 1 do uchwały" (§ 1 uchwały) przesądził o nadaniu przedmiotowemu programowi formy załącznika do uchwały, co w sposób istotny narusza treść art. 41 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 21 ust. 1 ustawy. Stwierdzenie to skutkuje koniecznością orzeczenia – po myśli art.147 § 1 Prawa o postępowaniu – nieważność paragrafu pierwszego zaskarżonej uchwały. Na marginesie wskazać można na treść rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" /Dz. U. Nr 100, poz. 908/, które co prawda nie obowiązywało w dacie wydania uchwały objętej przedmiotem badania, jednak potwierdza zajęte przez Sąd stanowisko. Zgodnie bowiem z treścią § 29 ust. 2 cyt. rozporządzenia w załącznikach do ustawy zamieszcza się tabele, wykresy, opisy o charakterze specjalistycznym itp. a nie normy prawa powszechnie obowiązującego. Orzeczenie o niemożności wykonania zaskarżonego aktu uzasadnia treść art. 152 Prawa o postępowaniu.