II SA/Wr 208/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Halina Kremis /sprawozdawca/ Protokolant Kinga Kręc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2009r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 18 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego oddala skargę Decyzją z dnia 12. 12. 2008 r. PINB. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne, wszczęte wnioskiem G. C., z dnia 17 listopada 2008 r., w sprawie samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o parterowe pomieszczenia gospodarcze dla części mieszkalnej wraz z wykonaniem tarasu w L. przy ul. I. [...] (dz. nr [...] obręb; [...]). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia 30 listopada 2005 r. (nr [...]) na podstawie której zrealizowano roboty nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Ponadto inwestorzy skutecznie zawiadomili o zakończeniu robót. Od tej decyzji odwołała się G. C., podnosząc, że wbrew stanowisku organu pierwszej instancji decyzja nr [...] nie była i nie jest prawomocna i ostateczna. Ponadto skarżąca zarzuca organowi pierwszoinstancyjnemu naruszenie art. 10 §1 Kpa, poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego powiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Zdaniem strony w zaskarżonej decyzji nie podano podstawy prawnej. Decyzją nr [...], z dnia 18 lutego 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu opisanego odwołania od opisanej decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, wszczęte wnioskiem G. C., z dnia 17 listopada 2008 r., w sprawie samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o parterowe pomieszczenia gospodarcze dla części mieszkalnej wraz z wykonaniem tarasu w L. przy ul. I. [...] (dz. nr [...] , obręb: [...]jako bezprzedmiotowe, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał ją w mocy. Na uzasadnienie organ podał, że decyzją z dnia 16 października 2006 r. (Nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych w L. przy ul. I. [...] (dz. nr [...]), jako bezprzedmiotowe. W motywach tamtego rozstrzygnięcia DWINB stwierdził, że roboty budowlane związane z rozbudową istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o parterowe pomieszczenie gospodarcze dla części mieszkalnej wraz z wykonaniem tarasu, zostały zrealizowane na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 30 listopada 2005r. udzielającej pozwolenia na budowę oraz zatwierdzającej projekt budowlany. Nie potwierdziły się zatem zarzuty odwołującej się, że zrealizowana budowa jest samowolą budowlaną. Tamto postępowanie było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 821/06 oddalił skargę G. C. na decyzję DWINB utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych w L. przy ul. I. [...] (jako bezprzedmiotowe. Pismem z dnia 12 listopada 2007 r., M. i Z. H. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. L. o zakończeniu rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego, wykonanej na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Legnica udzielającej pozwolenia na budowę i PINB dla m. L. przyjął to zawiadomienie bez sprzeciwu. W dniu 17 listopada 2008 r. G. C. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla miasta L., wniosek " (...) o wszczęcie postępowania w sprawie należącej do M. i Z. H. (zam. w L. przy ul. I. [...]) samowoli budowlanej (rozbudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o parterowe pomieszczenia gospodarcze) zlokalizowanej w L. przy ul. I. [...]." Wnioskodawczyni powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 201/08 stwierdzając, że decyzja Prezydenta miasta L. z dnia 5 marca 2007 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę jest decyzją nieprawomocną i nieostateczną (nie doręczono jej wszystkim stronom postępowania). Organ drugiej instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma fakt, iż Powiatowy inspektor Nadzoru budowlanego dla miasta L. oraz Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego orzekały już w sprawie robót związanych z rozbudową istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o parterowe pomieszczenia gospodarcze dla części mieszkalnej wraz z wykonaniem tarasu, przy ul. I. [...] w L., których dotyczy wniosek G. C. z dnia 17 listopada 2008 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania organy obu instancji stwierdziły, że rozbudowa nie jest samowolą budowlaną, jest bowiem realizowana na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. udzielającej pozwolenia na budowę z dnia30 listopada 2005 r.. W związku z ustaleniem tej okoliczności organy uznały dalsze postępowanie w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych przy ul. I. [...] w L. za bezprzedmiotowe, a tym samym podlegające umorzeniu. Stanowisko organów nadzoru budowlanego podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 27 września 2007 r., (w sprawie II SA/Wr 821/06) oddalił skargę G. C. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych w L. przy ul. I. [...] (dz. nr [...]). Postępowanie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego o parterowe pomieszczenie gospodarcze dla części mieszkalnej wraz z wykonaniem tarasu przy ul. I. [...] w L. zostało zatem ostatecznie zakończone. Zakończenie postępowania ostateczną decyzją wyklucza ponowną ocenę okoliczności faktycznych i prawnych w stosunku do tych samych robót. Naruszałoby to bowiem ustanowioną w art. 16 § 1 Kpa, zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zgodnie z którą uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wydanie zatem, w sprawie zakończonej ostateczna decyzją, kolejnej decyzji merytorycznej tj. takiej, która rozstrzyga sprawę co do istoty (w przeciwieństwie do decyzji umarzającej postępowanie) stanowiłoby rażące naruszenie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Jednocześnie stanowiłoby to wadę prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, której wystąpienie obliguje właściwy organ do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach poprzez: 1. uchylenie decyzji na drodze sądowoadministracyjnej, 2. stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 kpa), 3. wznowienie postępowania (art. 145 Kpa), 4. uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej (art. 154 i 155Kpa). 5. przez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji lub jej uchylenia, gdy, strona nie wykonała określonej czynności w-wyznaczonym terminie (art. 162 Kpa). Niemniej w niniejszym przypadku, wobec oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, prawomocnym wyrokiem skargi na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego przy ul. I. [...] w L., ponowne orzekanie przez organy nadzoru w stosunku do tych robót mogłoby mieć miejsce w trybie wznowienia postępowania, i to tylko w przypadku, gdy po wyroku sądowym zostałyby ujawnione lub wystąpiłyby przesłanki do wznowienia, o których mowa wart. 145 §1 pkt 1, 2, 5, 8 Kpa. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu są wiążące dla organu. Ponadto, w świetle art. 170 ustawy orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W konsekwencji prawomocny wyrok sądu administracyjnego jest wiążący dla organu administracji, a ocena prawna wyrażona przez sąd nie podlega polemice ze strony tego organu, który obowiązany jest, w danej sprawie, postępować zgodnie z orzeczeniem sądowym. Reasumując, z uwagi na oddalenie, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, prawomocnym wyrokiem skargi na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2006 r. Nr [...], umarzającą postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego przy ul. I. [...] w L.,, wyłączona została możliwość dokonania przez organy nadzoru budowlanego ponownej oceny prawnej okoliczności faktycznych, które były badane w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W tej sytuacji postępowanie w sprawie, wszczętej wnioskiem z dnia 17 listopada 2008 r. jest bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas to jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy też negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por wyrok NSA z dnia 21.02.2006r., sygn. akt l OSK 967/05; LEX 201507). Ustalenie istnienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania stwarza obowiązek zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie. Stosownie bowiem do treści art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania w myśl powołanego przepisu jest obligatoryjne i dalsze jego prowadzenie w takim przypadku stanowiłyby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom strony w zaskarżonej decyzji wskazano jako jej podstawę prawną art. 105 § 1 Kpa oraz art. 104 Kpa. Odwołująca podnosi również, że decyzja Prezydenta Miasta Legnica z dnia 30 listopada 2005 r. nr [...] na podstawie której wykonano rozbudowę była nieostateczna i nieprawomocna powołując się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16.07.2008 r., w sprawie II SA/Wr 201/08. Należy zauważyć, że wyrok ten dotyczy decyzji wydanych we wznowionym postępowaniu w sprawie .zakończonej decyzją Prezydenta Miasta L. dnia 5 marca 2007 r., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. i Z. H. pozwolenia na rozbudowę budynku przy ul. I. [...] w L., wydanej na skutek wznowienia postępowania w związku ze sprzeciwem prokuratora Rejonowego w L.. Decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia 30 listopada 2005 r. nr [...], której istnienie w obrocie prawnym przesądziło o umorzeniu postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do kwestionowanych robót budowlanych, dalej pozostaje w obrocie prawnym. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 Kpa, poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego powiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, organ przytacza tezę z uchwały Siedmiu Sędziów NSA z dnia 25.04.2005r>, w spr. sygn. akt FPS 6/04 (ONSA i WSA 2005/4/66) wydanej na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 Kpa przepisu art. 200 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa z dnia 29.08.1997r.(Dz. U. Z 2005r. Nr 8, póz. 60), iż warunkiem uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że podnoszone naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie, że podnoszone naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15.05.2003r., w sprawie sygn. akt l SA/Gd 199/00, Przegląd Podatkowy 2004 nr 1 str. 43). Należy zatem stwierdzić, że naruszenie art. 10 § 1 Kpa, nie miało wpływu na wydane rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania. Na ostateczną decyzję skargę do sądu administracyjnego złożyła G. C.. W skardze podniosła zarzuty zbieżne z odwołaniem. Skarżąca polemizuje ze stanowiskiem organu drugiej instancji, jakoby decyzja z dnia 30 listopada 2005 r. była ostateczna i prawomocna. Brak przymiotu ostateczności tej decyzji oznacza (zdaniem strony), że uczestnicy postępowania nie mogli na jej podstawie rozpocząć robót budowlanych. Strona podnosi, że organy zdają się nie zauważać, że "decyzja z dnia 30 listopada 2005 r. (nr [...]) nie stała się prawomocna z uwagi na fakt wznowienia postępowania w tej sprawie i przysługujące stronom środki zaskarżenia". W konsekwencji ustalenie jakoby proces budowlany został rozpoczęty na podstawie decyzji prawomocnej i ostatecznej jest nieprawdziwe i nieprawidłowe. Co więcej od tej decyzji skarżąca wniosła skutecznie odwołanie i odwołanie to zostało przyjęte przez właściwy organ - Prezydenta Miasta L.. Także ten fakt wskazuje, iż w/w decyzja nie jest i nigdy nie była prawomocna. Nadto strona wskazuje, że organ uchybił obowiązkowi przewidzianemu w art. 10 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego powiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie na podstawie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wreszcie należy wskazać, iż w zaskarżonej decyzji nie podano podstawy prawnej takiego akurat rozstrzygnięcia, co jest niezbędnym elementem decyzji. Przytoczone uzasadnienie prawne i faktyczne zawiera ustalenia nieprawdziwe i nieprawidłowe zatem należy przyjąć, że także w tym zakresie organ uchybił wskazanym w kodeksie postępowania administracyjnego obowiązkom. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni nom prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach sprawy Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w graniach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.; powoływanej dalej jako ,,p.p.s.a."). Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała prawidłowość wydanych w toku kontrolowanego postępowania orzeczeń organów inspekcji nadzoru budowlanego. Skarga nie podlega uwzględnieniu. Jak bowiem wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana przez Prezydenta Miasta L. w dniu 30 listopada 2005 r. (nr [...]) (wbrew odmiennym twierdzeniom skargi) tak w okresie prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego, wszczętego wnioskiem z dnia 17 listopada2008 r. (k. 29 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) postępowania jak i na dzień wydawania niniejszego wyroku jest w obrocie prawnym. Co równie ważne, akta administracyjne wskazują, że roboty budowlane, polegające na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o parterowe pomieszczenia gospodarcze dla części mieszkalnej wraz z wykonaniem tarasu w L. przy ul. I. [...] (dz. nr [...] obręb; [...]) były już raz przedmiotem badania (pod kątem ich legalności) – przez te same kompetentne organy i tamto postępowanie zostało zakończone decyzjami umarzającymi postępowanie z powodu bezprzedmiotowości. Trafność takich orzeczeń potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II SA/Wr 821/06. Przedmiotem tamtego postępowania i obecnego wniosku są te same roboty. Należy się zatem zgodzić, z tezą, że zgodnie z jedną z fundamentalnych zasad procedury administracyjnej, zawartej w art. 16 § kpa, tamte decyzje korzystają z przymiotu ostateczności, co dalej powoduje, że podlegają (ewentualnie) weryfikacji jedynie w trybie stwierdzenia ich nieważności lub wznowienia postępowania. W innym zaś trybie organy nadzoru budowlanego nie mogą ponownie tych samych robót kontrolować. Dodać jeszcze można, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał w sprawie tych samych robót budowlanych jeszcze jeden wyrok, (również prawomocny) z którego dowód sąd przeprowadził na rozprawie. Z orzeczenia tego wynika, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę z dnia 5 marca 2007 r. (k. 23 akt adm. I instancji) wydana w trybie sprzeciwu Prokuratora złożonego od decyzji z dnia 30 listopada 2005 r. (nr [...]) – wydanej w tym samym przedmiocie - nie została wyeliminowana z obrotu prawnego – (vide k. 31 i n. akt sądowych). W motywach (k. 5 i 7 odwrót uzasadnienia ) wyroku WSA przesądził, że decyzja z 5 marca 2007 r. nie jest decyzją ostateczną (wobec nieprawidłowości w jej doręczeniu stronom). W konsekwencji nie została w dotychczasowych postępowaniach w żadnym trybie podważona decyzja z dnia 30 listopada 2005 r. Najistotniejszą dla sprawy okolicznością pozostaje jednak fakt, że (o czym była wyżej mowa) organy nadzoru budowlanego już raz w sprawie orzekały, zatem dopiero pojawienie się okoliczności dających podstawę do wzruszenia tamtych decyzji może wskazać na potrzebę podjęcia sprawy robót budowlanych przez kompetentne organy np. w trybie ekstraordynaryjnym. Na koniec należy jeszcze dodać, że zarzut skargi, jakoby w sprawie naruszono zasady procedury administracyjnej jest o tyle chybiony, że eliminacja z obrotu prawnego aktów administracyjnych w przypadku naruszenia tejże może mieć miejsce tylko wtedy, gdy sąd dojdzie do przekonania, że dostrzeżone naruszenie przepisów postępowania mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z dotychczasowych rozważań, w toku kontrolowanego postępowania organy nadzoru budowlanego nie prowadziły (w praktyce) żadnego postępowania dowodowego, a kwestionowane rozstrzygnięcia zostały wydane na podstawie uprzednio zgromadzonej dokumentacji. Jeśli zatem nawet (w toku postępowania) naruszono art. 10 kpa, to pozostaje to bez wpływu na treść orzeczenia. Reasumując, na obecnym etapie postępowania skarga musiała zostać oddalona, po myśli art. 151 ppsa.