II SA/Wr 208/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Starszy asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem tej nieruchomości oddala skargę w całości. Przystępując do orzekania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął następujący stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, wynikający z przedłożonych akt administracyjnych oraz pism procesowych złożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Zawiadomieniem z dnia 14 marca 2017 r. Wójt Gminy K. poinformował P. B. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej w chwili podziału jego własność tj. działkę nr [...] o powierzchni 2,2142 ha położona w obrębie wsi W. Gmina K.. Postanowieniem z dnia [...] powołano biegłego rzeczoznawcę majątkowego w celu ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Po przedłożeniu rzeczonego operatu organowi oraz zawiadomieniu strony o możliwości zapoznania się z jego treścią Wójt Gminy K. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 43.608,90 zł.. W terminie prawem zakreślonym działający przez pełnomocnika P. B. oprotestował wydaną decyzję odwołaniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej – SKO lub Kolegium) w toku postępowania odwoławczego w dniu [...] r. wydało decyzję nr [...], którą uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadnienie decyzji drugoinstancyjnej wskazuje, że zasadniczym powodem kasacyjnego rozstrzygnięcia Kolegium były wątpliwości dotyczące operatu szacunkowego sporządzonego w toku postępowania. Po powrocie sprawy do organu I instancji pismem z dnia 1 września 2017 r. wystąpił on do biegłej sporządzającej operat szacunkowy o zajęcie stanowiska odnośnie zastrzeżeń Kolegium do tego opracowania. Biegła stanowisko w sprawie zaprezentowała w piśmie opatrzonym datą 12 września 2017 r.. Po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, z czego skorzystała pełnomocnik skarżącego przedkładając pismo z dnia 4 października 2017 r., w dniu [...] r. Wójt Gminy K. wydał decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 98a ust. 1 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016, poz. 2147 ze zm., dalej - u.g.n.) oraz uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. U. Woj. Doln. nr [...]) oraz art 104 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej – k.p.a.) orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 43.608,90 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o łącznej powierzchni 2,2142 ha składającej się z działek: nr [...]/1 o pow. 0,0449 ha, nr [...]/2 o pow. 0,0087 ha, nr [...]/3 o pow. 0,1333 ha, nr [...]/4 o pow. 0,1114 ha, nr [...]/5 o pow. 0,1337 ha, nr [...]/6 o pow. 0,1131 ha, nr [...]/7 o pow. 0,1035 ha, nr [...]/8 o pow. 0,1203 ha, nr [...]/9 ha o pow. 0,1014, nr [...]/10 o pow. 0,1092 ha, nr [...]/11 o pow. 0,1088 ha, nr [...]/12 o pow. 0,2568 ha, nr [...]/13 o pow. 0,1609 ha, nr [...]/14 o pow. 0,1441 ha, nr [...]/15 o pow. 0,1260 ha, nr [...]/16 o pow. 0,1394 ha, nr [...]/17 o pow. 0,1358 ha, nr [...]/18 o pow. 0,1629 ha, położonych w obrębie wsi W., wskutek podziału działki nr [...] zatwierdzonej decyzją Wójta Gminy K. nr [...] z dnia [...] r.. Uzasadniając zajęte stanowisko organ I instancji podał, że właściciel gruntu położonego w obrębie wsi W. oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 2,2142 ha, zainicjował postępowanie, w trakcie którego Wójt Gminy K. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt podziału tej nieruchomości na działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z drogami dojazdowymi, wewnętrznymi oraz teren możliwych lokalizacji urządzeń elektroenergetycznych. Wskazano na art. 98a ust. 1 u.g.n. stanowiący, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Z kolei Rada Gminy K. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, zgodnie z którą ,,Organ Wykonawczy Gminy jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału". W ramach analizy stanu faktycznego sprawy organ I instancji opisał wydane dotychczas rozstrzygnięcia oraz przesłanki, na których oparło się SKO uchylając uprzednią decyzję w sprawie. Wyjaśniono także, iż do biegłej kierowane było zapytanie dotyczące odniesienia się do uwag organu, co ta uczyniła w swoim wystąpieniu. Zaznaczono także, że pełnomocnik strony występował o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego względnie wyłączenie biegłego z uwagi na to, że sporządzony przez nią operat szacunkowy był jedyną podstawą już wydanej decyzji. Oceniając sprawę w jej całokształcie Wójt Gminy K. wyjaśnił, że operat szacunkowy winien spełniać wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie z września 2004 r. (Dz. U nr 165 z dnia 11 sierpnia 2011 r., poz. 985). Z § 55 rozporządzenia wynika, że operat szacunkowy przedstawia postępowanie dotyczące wyceny nieruchomości i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Na podstawie § 41 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. określa się wartość według stanu nieruchomości przed podziałem i po podziale, a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Rozporządzenie nie przewiduje konieczności dyskontowania wartości z tytułu upływu czasu. Zaprezentowano także szeroko orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące wyłącznych uprawnień biegłego do wyboru zarówno metodyki wyceny jak i nieruchomości do porównania. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji odwoływał się także do opinii Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych oraz do stanowiska Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie sposobu określenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości opłat adiacenckich z tytułu podziału nieruchomości. Uznając za właściwe dokonanie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej poprzez określenie przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości przed dokonaniem podziału oraz określenie wartości działek gruntu powstałych w wyniku podziału, przy przeprowadzeniu odrębnego procesu wyceny dla każdej z wymienionych działek przytoczono także zmiany w u.g.n. wprowadzone ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 8 sierpnia 2017 r. poz. 1509), gdzie art. 98a ust. 1 otrzymał brzmienie, z którego wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 98a ust 1b stanowi, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie u.g.n. oraz niektórych innych ustaw do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Do spraw zaliczania wartości poniesionych nakładów na podstawie art. 77 ust. 4 i 6 ustawy zmienianej w wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Na tle wskazanych przez organ I instancji regulacji prawnych przyjęto, że wartość nieruchomości przed dokonaniem podziału wynosiła 492.077 zł, po dokonaniu podziału wartość nieruchomości wynosi 637.440 zł. Podział nieruchomości spowodował wzrost wartości nieruchomości o 145.363 zł, zatem wysokość opłaty adiacenckiej stanowiąca 30 % różnicy wartości wynosi 43.608,90 zł. Operat szacunkowy sporządzono w dniu 11 kwietnia 2017 r., a stan przedmiotu wyceny przed podziałem przyjęto na dzień 4 lutego 2015 r., zaś stan przedmiotu wyceny po podziale przyjęto na dzień 25 lutego 2015 r.. Wartość rynkową działki przed podziałem oszacowano w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości o zbliżonej powierzchni i podobnej funkcji - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wójt Gminy K. podał, że przy wycenie uwzględniono dostępne dane o cenach rynkowych nieruchomości podobnych działek przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Następnie opisano dane uwzględnione do wyceny w kontekście wielkości i ceny działek podobnych, jednocześnie opisano zgodność tego rodzaju działań z zapisami rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz rozporządzeniem zmieniającym (Dz. U. nr 165 z dnia 11 sierpnia 2011r., poz. 985 ze zm.). W treści uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej znalazły się też rozważania organu w zakresie kluczowych czynników wpływających na poziom uzyskiwanych cen na rynku niezabudowanych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz przyjęcia do wyceny transakcji dotyczących nieruchomości najbardziej zbliżonych powierzchniowo do przedmiotu wyceny i jednocześnie najbardziej podobnych pod względem pozostałych cech. Nie godząc się z decyzją organu I instancji P. B. złożył od niej odwołanie, w którym wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o dopuszczenie dowodu z opinii nowego biegłego. Motywy odwołania wskazują na zarzuty dotyczące naruszenia przez orzekający w sprawie organ zarówno prawa materialnego tj. u.g.n. i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jak i procedury administracyjnej, co zresztą szeroko uzasadniono. Argumentacja odwołania w sposób wyraźny odnosi się do konieczności wyłączenia biegłego z postępowania, w którym sporządzał on opinię zanegowaną w toku postępowania odwoławczego. SKO w L. w dniu [...] r. wydało decyzję nr [...], którą orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania z uwzględnieniem wcześniej wydanych decyzji, argumentacji odwołania oraz istotnych elementów stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy przeprowadził ponowną ocenę rozpoznawanego zagadnienia. Wychodząc z art. 98a ust. 1 u.g.n. wymieniono ustawowe przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej SKO i wykazano ich wystąpienie podając w szczególności wydanie decyzji o podziale nieruchomości oraz wzrost jej wartości wynikający ze sporządzonego operatu szacunkowego. Dostrzegając rozbieżność co do sposobu szacowania wartości nieruchomości organ II instancji przyjął, iż punktem wyjścia winna być wartość nieruchomości rozumiana jako suma wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Zaprezentowany pogląd wyprowadzono ze zmiany przepisów polegającej na wprowadzeniu w u.g.n. art. 98a ust. 1 mającego na celu ujednolicenie problematyki naliczenia opłaty adiacenckiej. Dostrzegając zmiany w przepisach SKO odstąpiło od poglądu wyrażonego w decyzji z dnia [...], zaznaczając przy tym wynikającą z art. 4 ustawy o zmianie u.g.n. konieczność stosowania do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy przepisów ustawy zmienianej. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy zamieścił szczegółowe rozważania dotyczące operatu szacunkowego i wynikających z niego wniosków. W szczególności Kolegium omówiło proces wyceny, stosowaną metodologię, wartość poszczególnych nieruchomości, ich przeznaczenie oraz ceny transakcyjne. Skutkiem prowadzonej przez organ odwoławczy analizy było stwierdzenie, że dołączony do akt sprawy operat szacunkowy jest rzeczowy i spójny, i pozwala prześledzić tok rozumowania rzeczoznawcy oraz przyjęcie, że mógł on stanowić podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Według organu wycena nieruchomości, w oparciu o którą ustalono wysokość opłaty adiacenckiej, jest w aktualnym stanie zgodna z obowiązującym prawem, w szczególności uwzględnia wskazania zawarte w rozdziale 5 u.g.n. oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem Kolegium nie były zasadne twierdzenia odwołania. Wykluczono naruszenie art. 84 k.p.a., w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. uznając, iż wyłączenie biegłego sporządzającego opinię może mieć miejsce wówczas, gdy osoba ta uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych. Z kolei uczestnictwo w postępowaniu odkodowano jako branie udziału w wydawaniu zaskarżonej decyzji, wykluczając przy tym aby biegły był pracownikiem organu. Pogląd ten poparto orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Nie zgodzono się także z zarzutem braku możliwości identyfikacji wskazanych przez biegłą transakcji sprzedaży nieruchomości informując, iż z żadnego przepisu nie wynika obowiązek podania numeru ewidencyjnego działki przyjętej do porównania przy wycenie lub numeru aktu notarialnego danej transakcji. Na koniec jako niepoparty żądnymi dowodami określono zarzut zawarcia w operacie szacunkowym w zestawieniu transakcji "przed podziałem" transakcji obejmujących nieruchomości, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod usługi, nieruchomości komercyjne. W skardze na powyższą decyzję reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika P. B. wniósł w szczególności o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Żądania skargi oparto na zarzutach zbliżonych do zamieszczonych w odwołaniu, które sprowadzały się do naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1. Art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzenie w sposób prawidłowy materiału dowodowego co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem, że okoliczność wzrostu wartości nieruchomości została udowodniona za pomocą operatu szacunkowego podczas gdy wskazany środek dowodowy został sporządzony wadliwie. 2. Art. 84 k.p.a. w zw. z art 24 § 1 pkt 5 oraz § 3 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. oraz wyrażonych w art. 7 i art. 8 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej poprzez ich niezastosowanie i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej przez organ I instancji przy udziale rzeczoznawcy majątkowego pełniącej funkcję biegłego, z pominięciem występujących w niniejszej sprawie przesłanek do wyłączenia biegłej z mocy samego prawa z uwagi na to, iż wskazana biegła brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji poprzez sporządzenie operatu szacunkowego, który był jedyną podstawą do wydania wszystkich decyzji organów administracji publicznej w niniejszej sprawie. Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. Art. 98a w zw. z art. 151 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż cena nieruchomości położonej w obrębie wsi W. po dokonaniu podziału działki nr [...] wynosi 637.440,00 złotych, co skutkowało ustaleniem, iż wartość nieruchomości wzrosła o 145.363,00 złotych zatem wysokość opłaty adiacenckiej stanowiąca 30% różnicy wartości wynosi 43.608,90 złotych podczas gdy wartość nieruchomości po podziale nie wzrosła wcale 2. art. 159 u.g.n. w zw. z § 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez nierzetelne i nieprawidłowe sporządzenie operatu szacunkowego co skutkowało znacznym zawyżeniem wartości nieruchomości po jej podziale. Uzasadniając podniesione zarzuty autor skargi zanegował prawidłowość wydanych decyzji i zwrócił uwagę na wydaną wcześniej decyzję organu I instancji oraz uchylenie jej w postępowaniu odwoławczym, a także dalsze procedowanie w sprawie bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego z ograniczeniem się do zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego celem ustosunkowanie się do zastrzeżeń względem opinii zawartych w decyzji SKO. Jako niezrozumiałe uznano działanie organu I instancji w tym zakresie, gdyż pierwotna decyzja została uchylona przez organ II instancji, który to uznał operat szacunkowy za sporządzony w sposób wadliwy. Odwołując się do poglądów doktryny skarżący podniósł, że biegły, wyznaczony na podstawie art. 84 k.p.a., wypowiada opinię dotyczącą stanu faktycznego i nie można powołać biegłego, który miałby złożyć opinię co do prawa obowiązującego i jego stosowania. Polemika biegłej z prawnymi wywodami poczynionymi przez SKO w decyzji z dnia [...] r. nie powinna stanowić materiału dowodowego będącego podstawą do wydania decyzji. Analizując związek art. 84 k.p.a. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. skarżący stwierdził, iż rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu, bo rozstrzygnięcie organów w przeważającej mierze bazuje na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Art. 176 u.g.n. przy określaniu przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, nie posługuje się konstrukcją odpowiedniego stosowania art. 24 k.p.a. lecz bezpośredniego. Jeżeli zatem przyczyną decyzji kasatoryjnej organu II instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z opinią biegłego, wówczas biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii lecz podlegać wyłączeniu, stosownie do art. 176 u.g.n. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Do wydania opinii, o której mowa w art. 130 ust. 2 u.g.n. powołany powinien być wówczas inny rzeczoznawca majątkowy. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. organ odwoławczy wskazał na czym polegało naruszenie postępowania dokonane przez organ I instancji, a także jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z uwagi na to brak jest w materiału dowodowego, na podstawie którego, można byłoby wydać decyzję zgodnie ze wskazaniami SKO. Wskazując na orzecznictwo autor skargi przywołał art. 176 u.g.n., który wprost stwierdza, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a.. Jego zdaniem wprowadzenie przez ustawodawcę tego przepisu, mimo obowiązywania art. 84 § 2 k.p.a., wskazuje na szczególną rolę rzeczoznawcy majątkowego na gruncie u.g.n., z czym wiąże się konieczność zapewniania odpowiednich gwarancji proceduralnych przy wydawaniu decyzji opartych na jego opiniach jako materiale dowodowym. Dalej poczynając od zasady prawdy materialnej oraz zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli i obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli dostrzeżono, iż w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...] r. wskazano wprost, iż operat szacunkowy będący podstawą do ustalenia opłaty adiacenckiej został wydany z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 § 1 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co więcej, organ II instancji wprost wskazał, iż Wójt Gminy K. wydał zaskarżoną decyzję opierając się na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym i tym samym nie dowiódł, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Zdaniem SKO opinia biegłego dowodzi jedynie, że działki o mniejszej powierzchni uzyskują na rynku wyższą cenę od działek o większej powierzchni. Z uwagi na to, po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy, organ I instancji powinien był ponownie rozpatrzyć sprawę i dopiero na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego podjąć stosowną decyzję, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, co bez wątpienia stanowi naruszenie przepisów postępowania. W motywach skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego skarżący stwierdził, że rzeczoznawca sporządził operat nierzetelnie oraz niezgodnie z wymogami prawa posługując się niekompletnymi i niewłaściwymi danymi, które nie powinny mieć w niniejszej sprawie żadnego zastosowania. Do wyceny przyjęto podejście porównawcze, metodą porównywania parami, a dobór i gradację atrybutów przeprowadzono w oparciu o analizę rynku lokalnego. Działanie to uznano za wadliwe, gdyż nie ma możliwości jakiejkolwiek identyfikacji wskazanych przez biegłą transakcji sprzedaży dotyczących nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej zawarte w latach 2015-2017 na terenie gminy K. (tabela s.24-25 operatu szacunkowego). Nie zostały wskazane numery repertoriów aktów notarialnych, które mogłyby stanowić dowód na to, iż wskazane transakcje faktycznie miały miejsce, a także jakie jest przeznaczenie tych nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przy wycenie nieruchomości położonej na działce nr [...]/12, [...]/14, [...]/15, [...]/16, [...]/17, [...]/18 nie został uwzględniony znaczny spadek terenu, który dochodzi nawet do 9 metrów, i ciągnie się przez całą długość nieruchomości. Co więcej działka nr [...]/18 ma trójkątny kształt oraz linię zabudowy, która znacznie ogranicza możliwości zagospodarowania działki zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Bez wątpienia wskazane powyżej czynniki w sposób znaczący zmniejszają funkcjonalność wycenianych nieruchomości, co powinno przełożyć się odpowiednio na zmniejszenie ich wartości. Rzeczoznawca wskazał wprost, że "rynek działek mieszkaniowych na badanym terenie jest słabo rozwinięty, w analizowanym okresie zanotowano niespełna 34 transakcje" i to w ciągu dwóch lat (2015-2017). Z uwagi na powyższe wydaje się oczywiste i jasne, że sprzedaż 15 nowych działek na tym samym obszarze będzie znacznie rozłożona w czasie, co z kolei przekłada się na zmniejszenie wartości przedmiotowych nieruchomości. Brak jest jakichkolwiek podstaw aby uznać, że sytuacja na rynku nieruchomości miałaby się nagle diametralnie zmienić powodując znaczny wzrost zainteresowania działkami położonymi na tymże obszarze. Dalej wskazując na orzecznictwo autor skargi podał, że z uwagi na konieczność rozłożenia sprzedaży działek budowlanych powstałych w wyniku podziału w czasie, dla potrzeb ostatecznego określenia części wartości nieruchomości stanowiącej kompleks działek budowlanych, dla których wzrosła wartość w wyniku podziału, zasadne byłoby zdyskontowanie wartości działek powstałych po podziale. Stanowisko w tym względzie poparto dodatkowo uzasadnieniem do rządowego projekt ustawy o zmianie u.g.n. oraz niektórych innych ustaw z projektem aktu wykonawczego z dnia 16 maja 2017 r. (druk sejmowy 1560), w którym wskazuję się, że "(..) Niektóre sądy w sytuacjach, kiedy rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek, nie dopuszczają tej metody powołując się na kodeksową definicję nieruchomości. Taka interpretacja ogranicza możliwość wykonania rzetelnej wyceny nieruchomości w związku z niedostateczną liczbą nieruchomości podobnych do nieruchomości po podziale. Obserwacja rynku wskakuje bowiem, że właściciele nieruchomości tylko sporadycznie zbywają po podziale nieruchomość w całości (wszystkie wydzielone działki gruntu łącznie). Doprecyzowanie zasad wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości wyeliminuje przypadki niewłaściwej praktyki wyceny nieruchomości. Odnosząc przywołany pogląd do badanej sprawy skarżący wyjaśnił, że wartość nieruchomości po podziale w ogóle nie wzrosła z uwagi na fakt, że nieruchomość dzięki przeprowadzonemu podziałowi nie uzyskała żadnych dodatkowych właściwości, które uzasadniałyby jej wzrost wartości aż o 145.363,00 zł. Natomiast przedłożony operat szacunkowy został przyjęty przez organ administracji publicznej bez żadnych zastrzeżeń. Zdaniem skarżącego, należało wnikliwie rozważyć, czy rzeczoznawca sporządził ów operat z poszanowaniem art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia, a w konsekwencji rozważyć wezwanie autora operatu o dodatkowe wyjaśnienia, a nie poprzestać na bezkrytycznej akceptacji pisma. Brak wyjaśnienia wskazanych kwestii stanowi również naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie prezentując argumentację jak w oprotestowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej - p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Dokonana zgodnie z powyższymi przepisami prawa kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do stwierdzenia, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich eliminację z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121; dalej: u.g.n.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2017 r., na mocy art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509). Przepis ten stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Jak wynika z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podkreślić przy tym trzeba, że choć operat szacunkowy jest wprawdzie autorską opinią rzeczoznawcy majątkowego, to jednak, jak wyżej wskazano, przy jego sporządzaniu ani rzeczoznawca majątkowy, ani organ administracji publicznej nie mają pełnej swobody przy określaniu wartości nieruchomości, a muszą stosować się do przyjętych przez ustawodawcę regulacji prawnych. Dopiero w ramach tych unormowań biegły – posługując się posiadanymi wiadomościami specjalnymi – dokonuje danej wyceny. Istotne przy tym jest, by operat szacunkowy odpowiadał z jednej strony wymogom prawnym, a z drugiej - był zrozumiały, logiczny i przejrzysty. W wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2342/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ocena operatu szacunkowego, dokonywana w toku postępowania administracyjnego, a następnie kontrolowana przez sąd administracyjny, choć oczywiście nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły i organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, to może, a nawet powinna, obejmować zgodność operatu z przepisami prawa, na podstawie których został sporządzony, a ponadto winna też uwzględniać zasady logicznego wnioskowania. Opinia biegłego jest bowiem dowodem w sprawie (w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a.) i podlega swobodnej ocenie prowadzącego postępowanie organu na podstawie zasad wiedzy. Opinia biegłego powinna organowi jedynie pomóc w rozstrzygnięciu danej kwestii, a nie stanowić sama w sobie rozstrzygnięcie. Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cechach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych. Szczegółowe zaś rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa powoływane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 159 u.g.n. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie wskazanych wyżej przepisów jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto - co nie jest bez znaczenia - pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i nast. u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01). W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, to znaczy jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (zob. podobnie wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 291/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania (zob. podobnie wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 778/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, zasadę swobodnej oceny dowodów organu administracji modyfikuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten należy rozumieć w taki sposób, że jeżeli organ nabierze wątpliwości merytorycznych co do prawidłowości ocen specjalistycznych zawartych w operacie szacunkowym, to – skoro nie jest władny do rozstrzygnięcia tych wątpliwości samodzielnie – powinien zwrócić się o dokonanie weryfikacji operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Poza powyższymi uwagami o charakterze ogólnym Sąd w składzie orzekającym za konieczne uznał odniesienie się do zasadniczego zarzutu podnoszonego już na etapie postępowania odwoławczego i powtórzonego w skardze, a odnoszącego się do wadliwości postępowania związanego z uwzględnieniem operatu szacunkowego, który został sporządzony przez biegłą podlegającą w ocenie skarżącego wyłączeniu. Przedmiotowy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wbrew stanowisku skarżącego w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że sam fakt opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania kolejnego operatu szacunkowego czy też wprowadzenia zmian we wcześniej sporządzonym oprcowaniu, w związku z zakwestionowaniem przez organ pewnych jego aspektów, nieścisłości bądź przyjętych przez rzeczoznawcę założeń lub ustaleń nie może być kwalifikowany jako przesłanka jego wyłączenia od udziału w szacowaniu tej nieruchomości na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. Wykładnia art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 k.p.a. nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, iż w każdym przypadku, gdy w toku postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w której organ odwoławczy, dokonując oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, stwierdzi jego nieścisłości, niedostateczność uzasadnienia, czy też inne mniej istotne nieprawidłowości, które może uzupełnić autor operatu szacunkowego w toku ponownego postępowania, rzeczoznawca majątkowy podlega obligatoryjnemu wyłączeniu z dalszego udziału w szacowaniu nieruchomości w tym samym postępowaniu, tj. nie może już sporządzić uzupełnionego (nowego) operatu szacunkowego określającego wartość szacowanej nieruchomości. Taka wykładnia przepisów prawa w opisanej sytuacji, oparta wyłącznie na przesłankach wyłączenia pracownika organu administracji określonych w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jest błędna. Nie uwzględnia ona bowiem istoty i zawodowego charakteru, ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 u.g.n.), a także możliwego zakresu oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji – jako opinii o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 u.g.n.). Należy zaznaczyć, iż o ile w aspekcie proceduralnym, rola rzeczoznawcy majątkowego zbliżona jest do biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., to z uwagi na szczegółowe regulacje u.g.n. dokonanie wykładni art. 24 k.p.a. w kontekście przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, wymaga uwzględnienia także odmienności od pozycji procesowej biegłego, uregulowanej wyłącznie w k.p.a. Zgodnie z art. 84 § 2 k.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 k.p.a.. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Z kolei w myśl art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a.. Z analizy treści tych przepisów wynika zatem celowe rozróżnienie przez ustawodawcę i odrębność pozycji procesowej rzeczoznawcy majątkowego od toku postępowania administracyjnego w sprawie, w której z mocy ustawy istotne okoliczności (określenie wartości nieruchomości) następuje przez zawodowego rzeczoznawcę majątkowego w ramach odrębnego postępowania (wyceny nieruchomości). Rzeczoznawca majątkowy nie jest bowiem ani pracownikiem organu, ani biegłym, którego potrzeba powołania w sprawie zależy w istocie od uznania organu. Rzeczoznawca majątkowy nie podlega także, co do zasady, wyłączeniu od udziału w postępowaniu w danej sprawie administracyjnej, na zasadach i w trybie określonych w art. 24 k.p.a. dla pracowników organu administracji. Podlega on wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, czyli czynnościach związanych z określeniem wartości nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Uwzględniając powyższe przepisy, odczytanie tych przesłanek w odniesieniu do rzeczoznawcy majątkowego, nie może nastąpić wyłącznie przez proste podstawienie zamiast pojęcia "pracownik organu administracji" lub "biegły" pojęcia "rzeczoznawca majątkowy", lecz wymaga dokonania wykładni z uwzględnieniem charakteru ustawowego i funkcji procesowej rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1706/15). Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że Kolegium prezentowało w decyzji z dnia [...] r. stanowisko związane z nieprawidłową wyceną nieruchomości lecz w decyzji z dnia 27 grudnia 2017 r. (obecnie zaskarżonej) odstąpiło od wcześniej wyrażonego poglądu. Wobec powyższego nie tyko brak jest podstaw do kwestionowania możliwości uwzględnienia samego operatu, ale też organ zreformował swój pogląd prawny stanowiący wcześniej podstawę negowania prawidłowości sporządzonego przez biegłą opracowania. Zdaniem Sądu nie znajdują też potwierdzenia zarzuty skargi związane z naruszeniem prawa materialnego, co miało w ocenie skarżącego polegać na nierzetelnym i nieprawidłowym sporządzeniu operatu szacunkowego. Analiza operatu szacunkowego i treści pisma rzeczoznawcy przedłożonego w toku postępowania pozwalają na przyjęcie, że biegła w sposób logiczny i spójny przedstawiła swoje stanowisko. Nie istnieją zatem wątpliwości co do aspektów rachunkowych, językowych czy też żadne inne. Skarżący co prawda dopatruje się braku możliwości dotarcia do umów sprzedaży ze względu na brak numerów repertoriów aktów notarialnych lecz nie wydaje się aby istniała konieczność zamieszczania tego rodzaju danych w opinii. Słusznie w tym zakresie orzekający w sprawie organ odwołał się do braku normy prawnej kreującej taki obowiązek. Nie zasługują na aprobatę twierdzenia skargi dotyczące tego, iż zdaniem skarżącego wartość nieruchomości zasadniczo nie wzrosła. Trudno poddać ocenie to twierdzenie, w sytuacji gdy nie poparto go żadną rzeczową opinią czy innym dowodem, a z drugiej strony w aktach administracyjnych znajduje się opracowanie sporządzone przez biegłego, a więc osobę dysponującą stosowaną wiedzą i uprawnieniami, wskazujące wprost na zaistnienie tego faktu. Nie mogą być zatem uznane za prawnie doniosłe argumenty podnoszone przez skarżącego tego rodzaju jak chociażby nieuwzględnienie spadku terenu, co ma mieć wpływ na jego zagospodarowanie i wartość. Biegła w toku postępowania okoliczność tę uznała wręcz za walor, a nie wadę nieruchomości, co nie ma negatywnego wpływu na jej wartość. Kwestię tę wyjaśnia zresztą biegła w piśmie z dnia 12 września 2017 r. kierowanym do Wójta Gminy K.. Zdaniem Sądu organy w niniejszej sprawie dokonały prawidłowej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Nie można też tracić z pola widzenia zasady, że organ nie ma kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten w wyniku poddania ocenie w zakresie jego wartości dowodowej, spełnia wymogi formalne przewidziane przepisami obwiązującego prawa. Wobec powiedzianego Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów procedury administracyjnej. W konsekwencji powyższych wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. oddalił skargę.