II SA/Wr 209/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A sp. z o. o. sp. k. z/s w Ś. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości. Decyzją z [...] II 2021 r. ([...]) Wojewoda D., po rozpatrzeniu odwołania A sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ś. (dalej jako "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Starosty D. z dnia [...] V 2020 r. (nr [...]) odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia na rzecz skarżącej pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, wraz z infrastrukturą drogową i techniczną, zlokalizowanych w D. przy ul. [...] na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] i częściowo [...] (infrastruktura techniczna) obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wojewoda stwierdził, że decyzję starosty należało utrzymać w mocy, bowiem w toku postępowania odwoławczego ustalono, że zaprojektowany parking dla 120. pojazdów, mający obsłużyć zabudowę wielorodzinną, nie spełnia wymagań w zakresie zachowania minimalnych odległości od granic działki oraz od budynków określonych w § 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.) – dalej jako "RWT". Podkreślił, że mimo nałożenia przez starostę na skarżącą obowiązku usunięcia nieprawidłowości projektu w tym zakresie postanowieniem z dnia [...] III 2020 r. ([...]), projekt budowlany nie został skorygowany. Wojewoda zgodził się przy tym ze stanowiskiem starosty, że w okolicznościach sprawy istotne jest, że projekt przewiduje realizację zwartego kompleksu 120. stanowisk postojowych i nie ma znaczenia, że według projektu są to dwa odrębne parkingi po 60 stanowisk każdy. Tym samym spełnione muszą być standardy odległościowe jak dla parkingu powyżej 60. stanowisk (20 m od budynków, 16 m od granicy działki) nie zaś wymagania dla parkingów ze stanowiskami w ilości od 11 do 60 (10 m od budynków, 6 m od granicy działki). Wojewoda nie podzielił argumentacji skarżącej wyjaśniając, że oddzielenie od siebie dwóch grup miejsc postojowych wąskimi pasami zieleni nie wpływa na zmniejszenie uciążliwości związanych z bliskością parkingu dla mieszkańców sąsiednich budynków. Nie ma też znaczenia brak połączenia komunikacyjnego pomiędzy tymi grupami, gdyż wynika to wyłącznie z planowanej przez inwestora organizacji ruchu. Wojewoda powołał się przy tym na definicję legalną parkingu określoną w § 3 pkt 25 RWT wyjaśniając, że projektowane stanowiska postojowe położone są na jednym fragmencie terenu, do którego prowadzi jeden dojazd (od strony ulicy [...]). Można zatem mówić o zwartym kompleksie takich stanowisk. Wojewoda nie stwierdził również, aby między wskazanymi przez inwestora parkingami istniała trwała przeszkoda. Za tego rodzaju przeszkodę nie może być uznany pas terenu wyłączony spod parkowania, określony przez inwestora jako strefa rekreacyjna i spacerowa aleja parkowa, czy też projektowane ogrodzenie i szlabany. W takim stanie rzeczy – w ocenie wojewody – wystąpiły podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem projekt budowalny nie spełniał przewidzianego wymogu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Niezależnie od tego wojewoda zwrócił również uwagę, że według uzyskanych przez skarżącą warunków zabudowy zobligowana była ona zapewnić co najmniej jedno miejsce postojowe na jeden lokal mieszkalny. Ponieważ w projektowanych budynkach wielorodzinnych przewidziano 120 mieszkań, należało więc zapewnić 120 miejsc parkingowych dostępnych dla wszystkich przyszłych mieszkańców, tj. miejsc z których mogą korzystać zarówno osoby pełnosprawne jak i niepełnosprawne. Tymczasem projekt przewiduje 120 miejsc postojowych, w tym aż 25 miejsc przeznaczono wyłącznie dla osób niepełnosprawnych. Skargę na powyższą decyzję odwoławczą wniosła skarżąca żądając uchylenia decyzji wojewody i zobligowania go do wydania pozwolenia na budowę a nadto zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W skardze zarzucono decyzji naruszenie: 1) art. 35 ust. 3 ustawy z 7 VII 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r., poz. 1186, z późn. zm.) poprzez jego zastosowanie i uznanie, że projekt budowlany przedłożony przez skarżącą wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zawiera nieprawidłowości, co skutkowało nieuprawnionym nałożeniem na skarżącą obowiązku usunięcia wskazanych rzekomych nieprawidłowości, podczas gdy projekt był kompletny, pozbawiony jakichkolwiek nieprawidłowości i zgodny z przepisami, w tym zgodny z § 19 ust 1 pkt 2 oraz § 19 ust. 2 pkt 2 RWT, co następnie skutkowało wydaniem przez starostę decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w związku z rzekomym niewykonaniem przez skarżącą postanowienia starosty w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym; 2) art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i uznanie, że ziściła się przesłanka określona w tymże przepisie, tj., że skarżąca nie wykonała w wyznaczonym terminie postanowienia organu I instancji nakładającego obowiązek usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego, co skutkowało wydaniem przez starostę decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy w pierwszej kolejności projekt był kompletny, pozbawiony jakichkolwiek nieprawidłowości i zgodny z przepisami, w tym zgodny z § 19 ust. 1 pkt 2 oraz § 19 ust. 2 pkt 2 RWT; 3) art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, pomimo ziszczenia się dyspozycji tego przepisu, co skutkowało podjęciem przez organ decyzji o odmowie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo spełnienia przez skarżącą wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego; 4) § 19 ust. 1 pkt 1 lit.c oraz przepisu § 19 ust. 2 pkt 1 lit.c RWT, poprzez błąd w subsumpcji i uznanie, że ww. przepisy mają zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, podczas gdy w niniejszej sprawie powinny zostać zastosowane przepisy § 19 ust. 1 pkt 1 lit.b oraz § 19 ust. 2 pkt 1 lit.b RWT, co skutkowało uznaniem przez organ, że projekt budowlany skarżącej zawiera nieprawidłowości i w efekcie doprowadziło do utrzymania przez organ w mocy zaskarżonej decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę; 5) § 3 pkt 25 RWT poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że zawarta w przepisie definicja "parkingu" zawiera dodatkowy warunek sumowania i łączenia zbliżonych do siebie powierzchni parkingów, podczas gdy takie przyjęcie jest sprzeczne z literalnym brzmieniem definicji legalnej, które skutkowało uznaniem, że przedłożony przez skarżącą projekt budowlany zawiera nieprawidłowości i doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę; 6) art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, poprzez niezastosowanie ww. przepisów, polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, niedopełnieniu obowiązku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, niedokonaniu ocen na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przejawiające się w zupełnym pominięciu przez organ przy orzekaniu części okoliczności faktycznych, dowolnej, a nie swobodnej ocenie dokumentów przedłożonych przez skarżącą, co skutkowało uznaniem za nieznaczące rozwiązań zaprojektowanych przez skarżącą, a w efekcie doprowadziło do uznania, że projekt budowlany posiada nieprawidłowości; 7) art. 7a § 1, art. 8 kpa i art. 81a § 1 kpa, poprzez zadziałanie przez organ w sposób niezgodny z dyspozycją ww. przepisów, polegające na rozstrzygnięciu wszelkich powstałych w sprawie wątpliwości co do stanu prawnego i faktycznego na niekorzyść skarżącej, co doprowadziło do wydania decyzji, której uzasadnienie jest nie do pogodzenia z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W uzasadnieniu skargi umotywowano poszczególne zarzuty podkreślając w szczególności, że ocena sprawy przeprowadzona została w oderwaniu od rozwiązań przewidzianych w projekcie. Według projektu bowiem zrealizowane zostaną dwa odrębne i niezależne parkingi P1 i P2 oddzielone terenem rekreacyjnym, układem komunikacyjnym oraz bramą wjazdową (z parkingu P1 nie będzie można dostać się na parking P2 i analogicznie z parkingu P2 na P1). Docelowo każdy parking stanowić będzie odrębną nieruchomość wydzieloną ogrodzeniem. Nie ma zaś podstaw do sumowania wszystkich powierzchni przeznaczonych do parkowania w obrębie danej inwestycji. Nie uwzględniając tych okoliczności naruszono wskazane wyżej przepisy. W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 9 VI 2021 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza w sposób istotny przepisów prawa. Jednym z warunków uzyskania decyzji zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę jest zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, co jednoznacznie wynika z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (w wersji Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 – zob. art. 25 ustawy z 13 II 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2020 r., poz. 471) dalej jako "PB". W zaskarżonej decyzji trafnie wykazano, że przedłożony przez skarżącą projekt budowlany jest niezgodny z wymaganiami dotyczącymi minimalnych odległości stanowisk postojowych od granic działki oraz budynków mieszkalnych określonymi w § 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 RWT. Jak wynika z § 19 ust. 1 pkt 1 RWT, odległość stanowisk postojowych dla samochodów osobowych, w tym również stanowisk zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od: placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska, nie może być mniejsza niż: a) 7 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie, b) 10 m - w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie, c) 20 m - w przypadku parkingu powyżej 60 stanowisk postojowych. Z kolei według § 19 ust. 1 pkt 1 RWT, stanowiska postojowe dla samochodów osobowych, w tym również stanowiska zadaszone, oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż: a) 3 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie, b) 6 m - w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie, c) 16 m - w przypadku parkingu powyżej 60 stanowisk postojowych. Jak wynika z projektu budowlanego przedłożonego przez skarżącą minimalna odległość stanowisk postojowych od zachodniej granicy działki nr [...] wynosi około 7 m, zaś od południowej granicy działki około 6 m. Natomiast minimalne odległości miejsc postojowych nieprzeznaczonych dla osób niepełnosprawnych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi dla poszczególnych budynków wynoszą około 16 - 16,5 m (projekt budowalny, k. 97). Okoliczność powyższa jest bezsporna. Różnica stanowisk pomiędzy skarżącą a organami sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy przewidziany w projekcie parking przeznaczony łącznie dla 120. pojazdów, jednak według projektu stanowiący dwa odrębne parkingi P1 i P2 po 60 stanowisk (projekt budowalny, s. 5, 106), powinien spełniać wymagania odległościowe określone w § 19 ust. 1 pkt 1 lit.b i ust. 2 lit.b RWT (a więc jak dla parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych) czy też wymagania z § 19 ust. 1 pkt 1 lit.c i ust. 2 lit.c RWT (a więc jak dla parkingu powyżej 60 stanowisk postojowych). W ocenie Sądu dla rozstrzygnięcia powyższego dylematu zasadnicze znaczenia ma cel regulacji zawartej w § 19 RWT. Jej celem jest zaś zapewnienie odpowiedniej ochrony terenom i obiektom sąsiadującym przed uciążliwościami związanymi z użytkowaniem parkingu. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że wyznaczone w § 19 RWT odległości mają przeciwdziałać uciążliwościom pochodzącym z miejsc postojowych w postaci hałasu pojazdów oraz spalin (zob. wyrok WSA w Krakowie z 21 III 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1600/16; wyrok WSA w Warszawie z 7 II 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 713/17 – CBOSA). Wobec tak zakreślonego celu istotne znaczenie przy stosowaniu norm z § 19 RWT ma zwartość miejsc postojowych w obrębie danego terenu pozwalająca traktować dany teren jako źródło oddziaływania charakterystycznego dla parkingu i odróżniająca się pod tym względem od terenów otaczających. Według definicji legalnej "parking" to wydzielona powierzchnia terenu przeznaczona do postoju i parkowania samochodów, składająca się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują (§ 3 pkt 25 RWT). Owo "wydzielenie" parkingu, o którym stanowi definicja, to jego funkcjonalne odróżnienie (wyodrębnienie) od terenów bezpośrednio sąsiadujących o odmiennym sposobie użytkowania. Nie ma natomiast żadnego znaczenia formalny i wewnętrzny podział parkingu, ustalona w obrębie parkingu organizacja ruchu, czy układ wewnętrznej komunikacji (jezdnej, pieszej i pieszo-jezdnej). Nie ma również znaczenia, dla kogo są lub będą przeznaczone poszczególne strefy parkingu, ani też czy inwestor planuje wydzielenie w obrębie terenu parkingu odrębnych nieruchomości. Przeciwne założenie umożliwiałoby ominięcie wymagań określonych w § 19 RWT. Jak wynika z projektu budowlanego skarżąca w północnej części działki nr [...] projektuje cztery budynki wielorodzinne, zaś w południowej części działki przewiduje realizację 120. miejsc parkingowych. Trafnie przyjęły organy, że w zaprojektowanym układzie cała część południowa działki nr [...] powinna zostać uznana za jeden parking w rozumieniu RWT. Południowa cześć tej działki jest wyraźnie wydzielona od pozostałych terenów jako część przeznaczona do postoju i parkowania samochodów. Tym samym spełnione muszą zostać wymagania odległościowe dla parkingu powyżej 60 miejsc postojowych określone w § 19 ust. 1 pkt 1 lit.c i ust. 2 lit.c RWT. Skarżąca zaś, mimo zobowiązania jej przez starostę do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego w tym zakresie na zasadzie art. 35 ust. 3 PB, nie skorygowała projektu. Stanowiło to podstawę do wydania decyzji odmownej. Jak bowiem wynika art. 35 ust. 3 PB, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Jakkolwiek rację ma skarżąca, że organ administracji architektoniczno-budowlanej związany jest koncepcją przyjętą w projekcie budowlanym, jednak nie oznacza to braku po stronie organu kompetencji do samodzielnej oceny przedłożonego projektu przez pryzmat wymagań przewidzianych przepisami prawa. Jak już wyżej wyjaśniono, z pozycji wymagań z § 19 RWT istotne jest, że południowa część działki objętej projektem zagospodarowania terenu to zwarty kompleks stanowisk postojowych. Bez znaczenia więc jest, że w projekcie przedstawiono go jako dwa niezależne parkingi, co Autorzy projektu uzasadniają planowaną organizacją ruchu, podziałem quoad usum poszczególnych stanowisk oraz przyszłym podziałem geodezyjnym całego terenu (projekt budowlany, k. 5). Charakteru przedmiotowego parkingu jako zwartego kompleksu stanowisk postojowych nie zmienia również projektowana na terenie parkingu zieleń oraz prowadzący przez środek parkingu ciąg pieszy, który skarżąca określa jako "strefa rekreacyjna" (docelowo oś tego ciągu komunikacyjnego ma być granicą odrębnych działek geodezyjnych, co zobrazowano fioletową linią przerywaną na s. 97 projektu). Jak wyżej wyjaśniono są to elementy całkowicie zależne od przyjętej przez skarżącą koncepcji w zakresie organizacji parkingu i nie mogą stanowić kryterium wyodrębniającego osobne parkingi w rozumieniu § 3 pkt 25 RWT. W powyższych uwarunkowaniach nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że organy naruszyły przepisy dotyczące postępowania dowodnego i nie oparły swoich ustaleń na całokształcie materiału dowodowego. Nie ma również podstaw do uznania, że wątpliwości prawne i faktyczne zostały rozstrzygnięte na niekorzyść skarżącej. Abstrahując od kwestii, czy w kontrolowanej sprawie występują jakieś istotne wątpliwości, należy przede wszystkim podkreślić, że art. 7a i art. 81a kpa, których naruszenie podniesiono w skardze, znajdują zastosowanie wyłącznie w sprawach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Sprawa udzielenia pozwolenia na budowę nie zalicza się do takiej kategorii. Co do sygnalizowanej w decyzji wojewody kwestii znacznej ilości zaprojektowanych miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych (spośród 120. stanowisk postojowych przeznaczono dla osób niepełnosprawnych 25 stanowisk) oraz niezgodności takiego rozwiązania z decyzją ustalająca warunki zabudowy, to tego rodzaju okoliczność mogłaby stanowić dodatkową podstawę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego, o ile właściwy organ umożliwiłby inwestorowi skorygowanie projektu w tym zakresie na zasadzie art. 35 ust. 3 PB. Skoro jednak kwestia ta nie była przedmiotem postanowienia obligującego skarżącą do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego, to nie mogła stanowić odrębnej podstawy dla odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Okoliczność ta nie miała jednak wpływu na kierunek rozstrzygnięcia przyjęty w zaskarżonej decyzji, który uzasadniony jest niezgodnością projektu budowlanego z § 19 ust. 1 pkt 1 lit.c i ust. 2 lit.c RWT. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.