II SA/Wr 21/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia części piwnicy do stanu poprzedniego oddala skargę w całości. Decyzją z [...] XI 2020 r. (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania J. M. (dalej jako "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję z [...] X 2020 r. (nr [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej jako "PINB") nakazującą skarżącej - jako inwestorce robót budowlanych polegających na przebudowie części piwnicy budynku mieszkalnego przy ul. [...] we W. - doprowadzenie ww. części piwnicy do stanu poprzedniego, poprzez: 1) demontaż wewnętrznej instalacji gazowej w piwnicy, do której podłączona jest kuchenka gazowa, 2) demontaż przewodu doprowadzającego wodę do podgrzewacza wody typu "bojler" poprowadzonego w kanale kominowym oraz po usunięciu zaślepienie ww. kanału kominowego, 3) demontaż urządzeń sanitarnych oraz zlewozmywaka w ww. części piwnicy oraz zaślepienie pionów ww. instalacji miejscach uprzednich podłączeń. Jak wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej DWINB podzielił stanowisko PINB stwierdzające istnienie w okolicznościach sprawy podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 (w wersji Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 – zob. art. 25 ustawy z 13 II 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2020 r., poz. 471) – dalej jako "PB". W toku postępowania ustalono bowiem, że skarżąca w okresie od XII 2019 r. do VI 2020 r. w piwnicy budynku mieszkalnego dwulokalowego, stanowiącej nieruchomość wspólną, wykonała roboty budowlane celem adaptacji części piwnicy na cele mieszkaniowe. Przeprowadzono m.in. wyburzenie ściany działowej i wymurowanie ściany w innym miejscu. Zamurowano też otwór drzwiowy, doprowadzono instalację gazową i wodociągową do piwnicy oraz zamontowano urządzenia sanitarne i umywalkę. Roboty obejmowały część piwnicy, którą skarżąca dysponuje do wyłącznego korzystania, jednak na roboty budowlane nie wyraziły zgody pozostałe współwłaścicielki, tj. A. S. i D. S., dysponujące łącznie udziałem w nieruchomości wspólnej wielkości 50%. W ocenie DWINB przeprowadzone roboty budowlane stanowiły przebudowę budynku i wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Powołano się przy tym na art. 29 ust. 2 pkt 1aa PB zaznaczając, że zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest przebudowa budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Wyjaśniono również, że przebudowana piwnica nie odpowiada wymaganiom norm techniczno-budowlanych przewidzianym dla pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w zakresie poziomu podłogi (poniżej poziomu terenu), wysokości pomieszczeń (poniżej 2,5 m), szerokości otworu drzwiowego do łazienki (poniżej 0,8 m) i zapewnienia prawidłowej wentylacji. W ocenie DWINB za prawidłowe należy uznać stanowisko PINB stwierdzające, że przeprowadzone roboty budowalne wykraczają poza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, zaś brak zgody pozostałych współwłaścicielek obliguje do wydania wobec skarżącej nakazu przywrócenia stanu poprzedniego. Skarżąca nie posiadała i nie posiada bowiem zgody wszystkich współwłaścicielek na realizację przedmiotowych robót, co jest istotną okolicznością uniemożliwiającą ich legalizację. Zdaniem DWINB, prawa skarżącej do wykonania robót budowalnych nie można wywodzić z podziału części wspólnej do wyłącznego korzystania (quoad usum), bowiem uprawnienie tego rodzaju nie ogranicza ani też nie wyłącza uprawnień właścicielskich związanych z korzystaniem z rzeczy wykraczającym poza zakres zwykłego zarządu. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o: uchylenie decyzji DWINB jak i poprzedzającej ją decyzji PINB, zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania decyzji. Wniesiono również o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny wniosku skarżącej o udzielenie jej upoważnienia do złożenia w imieniu pozostałych współwłaścicielek oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością wspólną na cele budowlane. W skardze zarzucono naruszenie: 1) przepisów postepowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie, czy skarżąca może nabyć tytuł prawny do nieruchomości do celów budowlanych, skutkiem czego było zastosowaniem jednej z najbardziej dotkliwej sankcji na naruszenie przepisów PB, jaką jest nakaz przywrócenia wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego; 2) art. 100 § 1 kpa, poprzez zaniechanie zobowiązania skarżącej do wystąpienia w wyznaczonym terminie do sądu powszechnego w trybie art. 199 kc o rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na czynności skarżącej przekraczające zakres zwykłego zarządu; 3) art. 100 § 1 kpa w związku z art. 97 § 1 kpa, poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny w przedmiocie wyrażenia zgody na czynności skarżącej przekraczające zakres zwykłego zarządu; 4) art. 3 pkt 11 PB, poprzez błędne uznanie, że organy nadzoru budowlanego mają kompetencje do ingerowania w stosunki cywilnoprawne pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości, podczas gdy kompetencja ta przynależy do sądu powszechnego; 5) art. 51 ust. 1 pkt 1 PB, poprzez przedwczesne przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, że brak wykazania przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne stanowi naruszenie prawa, którego nie da się usunąć, co skutkowało zobowiązaniem skarżącej do doprowadzenia części piwnicy do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu skargi umotywowano powyższe zarzuty podkreślając w szczególności, że jakkolwiek skarżąca nie kwestionuje wykonania w części piwnicy robót ustalonych przez organy, to jednak kwestionowane rozstrzygnięcie należało uznać za przedwczesne. Wobec braku zgody wszystkich współwłaścicielek na przeprowadzone roboty budowlane organy powinny zawiesić postępowanie i zobowiązać skarżącą do wystąpienia do sądu powszechnego z roszczeniem z art. 199 kc o wydanie orzeczenia zastępującego taką zgodę. Zaniechanie tych czynności stanowiło naruszenie art. 100 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Z tych samych względów skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa wskazując, że wnioskiem z dnia [...] XII 2020 r. wystąpiła do sądu powszechnego z roszczeniem z art. 199 kc. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Uczestniczki postępowania, D. S. i A. S., pismem procesowym z [...] IV 2021 r. wniosły o oddalenie skargi i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zwróciły w szczególności uwagę na zagrożenie bezpieczeństwa wynikające z samowolnych robót w obrębie instalacji gazowej. Uczestniczki załączyły oświadczenie J. M., posiadającego uprawnienia w zakresie instalacji gazowej, stwierdzające niezgodne z warunkami technicznymi szczelne zabudowanie przez skarżącą przewodów gazowych na poziomie piwnicy, uniemożliwiające przeprowadzenie kontroli ich szczelności. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 15 VI 2021 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Jak wynika z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 PB, w okolicznościach określonych w art. 50 ust. 1 PB organ nadzoru budowlanego nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W okolicznościach sprawy jest bezsporne, że skarżąca w 2019 r. zrealizowała określone roboty budowalne w ramach adaptacji pomieszczenia piwnicznego na cele mieszkaniowe. Między innymi doprowadzono do pomieszczenia piwnicznego instalację gazową oraz wodociągową, a także zamontowano urządzenia sanitarne i zlewozmywak (akta PINB, k. 5, 9). Tego rodzaju roboty budowlane stanowią niewątpliwie "przebudowę" budynku, przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (zob. art. 3 pkt 7a PB). Jest również bezsporne, że pomieszczenie piwniczne, w którym zrealizowano roboty budowlane, stanowi nieruchomość wspólną, zaś skarżąca nie dysponowała i nie dysponuje zgodą współwłaścicielek na realizację przedmiotowych robót, co wynika jednoznacznie z ich pism z dnia [...] XII 2019 r. i z dnia [...] VIII 2020 r. (akta PINB, k. 3, 15, 16 oraz część oznaczona jako "Dane chronione"). Nie ulega zaś wątpliwości, że kwestia posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele przeprowadzenia robót budowlanych ma istotne znaczenie w postępowaniu w sprawach samowolnej realizacji robót budowlanych, warunkując możliwość ich legalizacji (zob. wyrok NSA z 21 II 2018 r., II OSK 1084/16 – publ. CBOSA). Samowolna realizacja robót budowlanych w obrębie instalacji gazowej wiąże się z zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Nadto nie sposób uznać, że realizacja robót budowlanych na nieruchomości bez posiadania wymaganej zgody współwłaścicieli jest zgodna z warunkami określonymi przepisami prawa. W myśl art. 4 PB prawo do zabudowy uzależnione jest bezwarunkowo od prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy miały zatem przesłanki do wdrożenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 PB. Nie można się natomiast zgodzić z twierdzeniem organów, jakoby w okolicznościach sprawy roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji wystąpiła podstawa z art. 50 ust. 1 pkt 1 PB. Z materiału dowodowego nie wynika, by dokonano "budowy" instalacji gazowej wymagającej pozwolenia na budowę (zob. art. 29 ust. 1 pkt 27 PB a contrario). Instalacja gazowa znajdowała się już wcześniej w budynku, zaś została jedynie dodatkowo doprowadzona do pomieszczenia piwnicznego w ramach przebudowy budynku. Nie wykazano również, by przebudowa obejmowała przegrody zewnętrzne oraz elementy konstrukcyjne budynku, tudzież obejmowała przebudowę, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej (zob. art. 29 ust. 2 pkt 1aa PB a contrario). Uchybienia w tym zakresie nie miały jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem – jak wyżej wyjaśniono – postępowanie naprawcze znajdowało uzasadnienie w przesłankach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 PB. Zasadnie stwierdziły organy, że wykonane przez skarżącą roboty budowlane w piwnicy stanowiącej część nieruchomości wspólnej wymagały zgody wszystkich współwłaścicieli. Nie sposób bowiem uznać ich za czynności zwykłego zarządu, a więc czynności zachowawcze zmierzające do zachowania substancji przedmiotu współwłasności. Przebudowa budynku w celach adaptacji pomieszczenia piwnicznego na pomieszczenie mieszkaniowe, jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, wymagała zgody wszystkich współwłaścicieli, co jednoznacznie wynika z art. 199 kc w zw. z art. 19 ustawy z 24 VI 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r., poz. 1048). Bez znaczenia jest przy tym, że skarżąca dysponowała przebudowaną częścią piwnicy do wyłącznego korzystania na zasadzie podziału quoad usum. Podział quoad usum nie ogranicza bowiem sfery uprawnień właścicielskich w zakresie zarządu rzeczą wspólną (wyrok NSA z 15 X 2009 r., II OSK 1582, CBOSA). Wobec braku zgody współwłaścicielek na przeprowadzone roboty budowalne jedyną możliwą decyzją było wydanie przez organ rozstrzygnięcia restytucyjnego z art. 51 ust. 1 pkt 1 PB, a więc nakazującego doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z materiału dowodowego wynika wprawdzie, że roboty budowlane przeprowadzone przez skarżącą w pomieszczeniu piwnicznym miały szerszy zakres niż wynikałoby to z treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji PINB, bowiem obejmowały nie tylko instalację wodociągową, gazową i sanitariaty ale także przesunięcie ściany działowej oraz zamurowanie jednego otworu drzwiowego (akta PINB, k. 5). Sugeruje to jednoznacznie, że zakres nakazanych skarżącej prac powinien być szerszy, niż to zostało określone w zaskarżonej decyzji. Uchylenie jednak zaskarżonej decyzji z tego powodu na etapie sądowoadministracyjnym naruszałoby zakaz reformationis in peius określony w art. 134 § 2 ppsa. Nie mają natomiast znaczenia dla niniejszej sprawy eksponowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji niezgodności parametrów pomieszczenia piwnicznego z wymaganiami techniczno-budowlanymi pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w zakresie wysokości pomieszczeń, poziomu podłogi, wielkości otworu drzwiowego czy wentylacji pomieszczeń. Skoro bowiem organy nie objęły tych kwestii zakresem rozstrzygnięcia, to bezprzedmiotowe było dokonywanie ich oceny w motywach decyzji. Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem przeprowadzonej przez organy nadzoru budowalnego weryfikacji w ramach postępowania naprawczego z art. 50 PB powinny być wyłącznie roboty budowlane wykonane przez skarżącą w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 PB, nie zaś ogólna zdatność pomieszczenia piwnicznego do wykorzystania na cele mieszkaniowe w świetle norm techniczno-budowalnych. Uchybienia decyzji w tym zakresie nie miały jednak wpływu na kierunek rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do eksponowanej w skardze kwestii zgody pozostałych współwłaścicielek na zrealizowane roboty budowalne, to Sąd nie kwestionuje okoliczności, że uzyskanie takiej zgody może nastąpić na podstawie rozstrzygnięcia sądu powszechnego z art. 199 kc. Skarżąca jednak nie uruchomiła takiego postępowania w toku postępowania administracyjnego, tak więc organy nie miały żadnych podstaw do zawieszenia postępowania z powodu wystąpienia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Niezależnie od tego trzeba podkreślić, że "zagadnieniem wstępnym", o którym stanowi art. 97 § 1 pkt 4 kpa, jest wyłącznie taka kwestia, występująca w dacie orzekania, która "uniemożliwia" wydanie rozstrzygnięcia w tym dniu. Natomiast okoliczność, że fakty mające znaczenie prawotwórcze mogą ulec zmianie w przyszłości (na przykład na skutek orzeczenia sądu powszechnego czy innych ewentualnych zmian faktycznych i prawnych) nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (zob. np.: wyrok WSA w Szczecinie z 17 VII 2014 r., II SA/Sz 9/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 VIII 2015 r., II SA/Kr 417/15 – CBOSA). W okolicznościach sprawy brak zgody współwłaścicielek na wykonane roboty budowlane był faktem i organy nadzoru budowalnego miały wszelkie podstawy to uznania tej okoliczności za podstawę rozstrzygnięcia. Z tego samego powodu tutejszy Sąd nie stwierdził podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa, mimo że wraz z wniesieniem skargi do tutejszego Sądu skarżąca wystąpiła jednocześnie do sądu powszechnego z wnioskiem o udzielenie upoważnienia do złożenia w imieniu współuczestniczek oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowalne. Dodatkowo należy podkreślić, że stosowanie do art. 133 § 1 ppsa, sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt administracyjnych, co oznacza, że uwzględnia stan sprawy z chwili orzekania przez organy administracji. Nawet więc, gdyby po wydaniu zaskarżonej decyzji skarżąca uzyskała korzystne dla siebie rozstrzygnięcie sądu powszechnego, nie upoważniałoby to tutejszego Sądu do uznania zaskarżonej decyzji za niegodną z prawem i jej uchylenia. Innymi słowy wystąpienie przez skarżącą z przedmiotowym wnioskiem do sądu powszechnego nie mogło mieć wpływu na sądowoadministracyjną kontrolę zaskarżonej decyzji. W konsekwencji nie można tej kwestii uznać za zagadnienie wstępne również w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 ppsa. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.