II SA/Wr 2100/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Asesor WSA - Anna Siedlecka, Protokolant - Magda Mikus, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Sołectwa D. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie węzła produkcji betonu towarowego na działce nr [...]przy ul. W. w D. oddala skargę. W decyzji Starosty Powiatu W. nr [...]z dnia [...]o pozwoleniu na budowę węzła produkcji betonu towarowego na działce nr [...]w D., nałożono na inwestora A Sp. z o.o. we W. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie z dnia [...]przedstawiciel inwestora dołączył: 1. oświadczenie kierownika budowy, 2. umowę o dostawę energii elektrycznej, wywóz nieczystości płynnych i stałych oraz o dostawę wody dla celów konsumpcyjnych, 3. decyzję Starosty nr [...]z dnia [...] w sprawie odprowadzenia ścieków opadowych, 4. postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]w sprawie odbioru technicznego obiektu, 5. protokół kominiarski, 6. postanowienie Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska z dnia [...]w sprawie kontroli inwestycyjnej z protokołem pomiaru dźwięku i decyzją Starosty nr [...]z dnia [...] w sprawie dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń, 7. decyzję Starosty, nr [...]z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznej ujęcia wód podziemnych, nr [...]z dnia [...] w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych, nr [...]z dnia [...]w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody na terenie wytwórni, 8. protokół Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...], 9. pismo Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...], 10. orzeczenie techniczne - deklarację zgodności urządzeń węzła z polskimi normami i dopuszczenia do użytkowania oraz świadectwa legalizacji wag, 11. mapę gospodarczą, 12. dziennik budowy z protokołami odbioru robót budowlanych. W protokole oględzin budowy nr [...]z dnia [...] ustalono, że roboty budowlane zostały wykonane w całości, teren inwestycji został zagospodarowany zgodnie z planem zagospodarowania oraz uporządkowany, nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu budowlanego, ponadto ustalono, że kanalizacja deszczowa została wzbogacona o piaskownik i oddzielacz tłuszczu oraz kolektor odprowadzający do rowu. Stwierdzono, że dołączone do wniosku materiały spełniają wymogi art. 56 i art. 57 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane Starosta Powiatu W. udzielił inwestorowi A Spółka z o.o. w O. pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu wskazano, że inwestycję wykonano bez istotnych odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Rozpatrzenie wniosku stało się możliwe po ostatecznym zakończeniu postępowania z wniosku sołtysa wsi D. o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Do wniosku inwestor dołączył dokumenty odpowiadające przepisom art. 56 i art. 57 prawa budowlanego. Odpis decyzji doręczono m.in. sołtysowi D. oraz gminie D. W odwołaniu od tej decyzji sołectwo wsi D. zarzuciło pominięcie wszystkich przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ustanowionych w art. 59 ustawy Prawo budowlane, a w szczególności protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem inwestor nie spełnił warunku zawartego w decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...]nr [...]o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż nie wybudował szamba ekologicznego, co było konieczne skoro ścieki nie mogą być odprowadzane do oczyszczalni biologicznej, nie wybudował dróg dojazdowych i wewnątrzzakładowych, nie zrobił pasa zieleni izolacyjnej wzdłuż ogrodzenia, posadowił budynki i budowle w obrębie pasa w strefie oddziaływania projektowanych linii magistralnych wysokiego napięcia, gdy decyzja wyłączała od zainwestowania pas 50 m po obu stronach osi tych linii obiektami innymi niż tymczasowe. Nie zbadano, czy strefa uciążliwości inwestycji mieści się w granicach działki, jak to określono w decyzji, skoro płyty z cementowni będą emitowane do atmosfery. Nie było wystarczające zbadanie wyłącznie warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]Wojewoda D. utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że sprawy zrealizowania budowy oczyszczalni biologicznej, dróg wewnętrznych oraz posadowienia obiektów w strefie oddziaływania projektowanych linii magistralnych, zostały rozstrzygnięte w sprawie pozwolenia na budowę. Z ustaleń zawartych w protokole wynikało, że inwestor spełnił wymogi z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz dołączył niezbędne dokumenty zgodnie z art. 56 i 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 112 ze zm.). Inwestor dokonał wymaganych zgłoszeń i uzyskał pozytywne odpowiedzi od Komendy Miejskiej Powiatowej Straży Pożarnej we W., Państwowej Inspekcji Pracy, D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, Spółdzielni pracy Usług Kominiarskich i Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W skardze na tę decyzję sołectwo D. zarzuciło naruszenie art. 59 ustawy Prawo budowlane oraz art. 107 k.p.a. Według skarżącego organ powinien odnieść się merytorycznie do zarzutu niezgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący się nie zarzucał przecież, że inwestor nie dołączył dokumentów wymaganych zgodnie z art. 56 i art. 57 prawa budowlanego. Stanowisko prawne organu, jakoby kwestia objęta zarzutem uległa już zbadaniu w sprawie pozwolenia na budowę i nie mogła być ponownie badana, pozostaje w sprzeczności z art. 59 prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Skarżący w pismach procesowych powtórzył wywody skargi bądź nawiązał do nie będącej przedmiotem rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawową kwestią wymagającą zbadania w nin. sprawie było rozstrzygnięcie, czy jednostka pomocnicza gminy (sołectwo) posiadała przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uzyskania przez inny podmiot - inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Jak wiadomo, jednostki pomocnicze gminy tworzy gmina (art. 5 i art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591). Przyjmuje się, że jednostka pomocnicza gminy może prowadzić taką samą działalność jak gmina, jednak posiada ograniczone możliwości działania w zakresie prawa publicznego. Stroną w postępowaniu jurysdykcyjnym i egzekucyjnym może być jedynie wyjątkowo, jeżeli istnieje wyraźny przepis przyznający tej jednostce zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków na skutek indywidualnego aktu administracyjnego podjętego w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Nie budzi zastrzeżeń pogląd, że wykluczona jest możliwość przyznania jednostkom pomocniczym gminy w formie uchwały organu gminy pozycji podmiotu w prawach strony w postępowaniu administracyjny. Jednostka taka nie posiada również podmiotowości cywilnoprawnej, zatem może występować na zewnątrz jedynie w oparciu o oddzielne umocowanie do działania w imieniu gminy (na temat statusu prawnego jednostki pomocniczej gminy patrz "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" WPr 2004 s. 63-64, 260-261, 309 z cyt. tam orzecznictwem sądowoadministracyjnym i literaturą prawniczą). Jak podkreślono w wyroku NSA z 20.09.2001r. II SA 1539/00 Lex nr 53449, na gruncie art. 28 k.p.a. tylko przepis praw materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej podmiotu. Jak wynika z powyższego, jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej mogą być stronami postępowania wówczas jedynie, gdy przepisy prawa administracyjnego wiążą z nimi określone prawa lub obowiązki. W przypadku gdy dany podmiot uczestniczy w postępowaniu administracyjnym jedynie w oparciu o subiektywne przekonanie o posiadaniu interesu prawnego, właściwym sposobem zakończenia tego postępowania powinna być decyzja procesowa umarzająca postępowanie. Podmiotowi takiemu służy wówczas oczywiście możność złożenia skargi do sądu administracyjnego. Zagadnienie podmiotowości administracyjnoprawnej podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny ponadto wówczas, gdy w stosunku do takiego podmiotu zapadła decyzja merytoryczna od której wniósł skargę, zaś rozstrzygnięcie tego zagadnienia na rozprawie w sposób niekorzystny dla skarżącego prowadzi do oddalenia skargi (por. wyrok NSA z 27.09.2000r. II SA 2109/00 OSP 2001/6/86). W aktach normatywnych powołanych przez skarżącego lub mogących znaleźć zastosowanie do rozstrzygnięcia o legalności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie węzła produkcji betonu, nie było podstawy prawnej dla interesu prawnego sołectwa do występowania w tym postępowaniu administracyjnym. Niezależnie od powyższego należało wskazać, ze zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126) " przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu (będącego częścią projektu budowlanego - art. 34 ust. 3 pkt 1 tej ustawy) z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Według zaś art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139) "warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę". Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane "właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę". Ustawodawca rozróżnia zatem pojęcia "wymagań decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" lub "warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustalonych w decyzji", a ponadto samych jedynie "warunków zabudowy i zagospodarowania terenu". Właściwy organ badając zgodność wykonania obiektu z warunkami pozwolenia na budowę mógł przyjąć założenie o istnieniu zgodności pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę a decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 16 § 1 k.p.a.). Powinien również przyjąć założenie o zgodności projektu zagospodarowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska oraz wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane). Dochowanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu podlega zatem badaniu w ramach oceny zgodności obiektu z dokumentacją budowy, nie zaś przez powtórzenie procedury sprawdzania ustanowionej w art. 35 ustawy - Prawo budowlane. Sprawdzeniu w ramach badania na podstawie art. 59 tej ustawy podlega obiekt na miejscu budowy. Zgodnie z dołączonym do akt sprawy protokołem, stwierdzono zgodność tego konkretnego obiektu z dokumentacją budowy, co było wystarczające. W dotychczasowych postępowaniach administracyjnych dotyczących pozwolenia na budowę (w tym postępowaniu nieważnościowym) nie stwierdzono niezgodności pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę a decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym właśnie sensie stwierdzenie zgodności obiektu z dokumentacją budowy pozwalało na ustalenie o zgodności obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei brak w przedłożonym do zatwierdzeniu projekcie budowlanym niektórych dodatkowych elementów towarzyszących obiektowi, o ile była o nich mowa w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub też ich wykonanie w odmienny sposób nie stanowiącym o istotnym odstępstwie od pozwolenia na budowę, co również stwierdzono protokolarnie, wcale nie oznaczało sprzeczności obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. O tyle zatem miał rację organ, gdyż wbrew wywodom skarżącego sprawdzeniu podlega zgodność wykonania obiektu z warunkami rozpatrywanymi łącznie i we wzajemnym powiązaniu, nie zaś samodzielnie w odniesieniu do warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jako oddzielnego przedmiotu badania. Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.