II SA/Wr 2103/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Asesor sądowy Anna Wójcik ( spr.) Protokolant: referent Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi H. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił H. J. przyznania zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160%, powołując jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia przepisy art. 6 pkt 6 lit. b, art. 37j ust.1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz. U. z 2001 r., Nr 6 poz. 56 ze zm./ oraz przepis art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja powyższa zapadła po rozpatrzeniu wniosku H. J. z dnia 8 lipca 2002 r. o przyznanie jej tego zasiłku w wysokości 160%, w którym wskazywała na likwidację prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej z przyczyn od niej niezależnych, t. j. wskutek rozwiązania z nią przez Urząd Miasta w B. umowy dzierżawy gruntu, na którym usytuowany był prowadzony przez nią kiosk. Wskazała też na fakt wieloletniego wcześniejszego świadczenia przez nią pracy w zakładach państwowych. W uzasadnieniu decyzji odmownej organ I instancji wyjaśnił, że prawo do zasiłku przedemerytalnego H. J. nabyła z dniem 4 listopada 1999 r., a ostatnim okresem przed złożeniem wniosku o przyznanie jej zasiłku była działalność gospodarcza. Z tych przyczyn nie została spełniona jedna z przesłanek wymienionych w art. 37j ust. 3 wskazanej ustawy w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001 r., t. j. rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Prowadzenie działalności gospodarczej nie mieści się bowiem w pojęciu "stosunek pracy", a przyczyny dotyczące zakładu pracy mogą odnosić się wyłącznie do zatrudnienia i sposobu jego ustania określonego w ustawie z dnia 28 grudnia 1989r. o szczególnych zasadach rozwiązywania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładów pracy /Dz. U. z 1990 r., Nr 4 poz. 19 ze zm./. W odwołaniu od tej decyzji strona powtórzyła dotychczasową argumentację, podkreślając, że zmuszona była do likwidacji swej działalności tylko i wyłącznie z powodu sprzedaży terenu pod kioskiem przez Urząd Miasta. Jej zdaniem wyczerpuje to przesłankę likwidacji stanowiska pracy z przyczyn technologicznych, warunkującą prawo do wyższego zasiłku. Natomiast przyznanie jej zasiłku w niższej wysokości jest krzywdzące dla niej i rodziny, bowiem zaistniała sytuacja jest efektem konieczności życiowej, a nie jej wyboru. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia przytoczył, że wobec zniesienia z dniem 1 stycznia 2002 r. instytucji zasiłku przedemerytalnego sytuacja prawna osób, które nabyły już do niego prawo, uregulowana została w przepisie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz. U. Nr 154 poz. 1793/, wedle którego osoby, które przed dniem 1 stycznia 2002 r. zarejestrowały się w PUP i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, nabywają oraz zachowują do niego prawo na dotychczasowych zasadach. Zarazem do osób posiadających prawo do takiego zasiłku się odpowiedni przepisy art. 24, 28, 28a, 29, 34 oraz 37l-37o ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji. W ocenie organu fakt uchylenia przepisu art. 37j ust. 2, 3 i 4, powoduje brak podstaw do przyznania po dniu 1 stycznia 2002 r. zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 % zasiłku dla bezrobotnych. Równocześnie uznano za trafną ocenę organu I instancji o braku podstaw do uznania działalności gospodarczej za stosunek pracy i tym samym niemożności stosowania do osób, które zaprzestały jej prowadzenia, przepisów ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładów pracy. W skardze od tej decyzji strona ponownie przytoczyła okoliczności faktyczne, wskutek których stała się bezrobotną i zarzuciła, że rozstrzygnięcie Wojewody jest dla niej krzywdzące, albowiem nie uwzględnia całego splotu niezależnych od niej okoliczności, które postawiły ją w tak niekorzystnej sytuacji. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej zasiłku w wysokości 160%. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Żaden z zarzutów skargi nie może być uznany za zasadny, a również kontrola zaskarżonych decyzji w granicach wyznaczonych przepisem art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie wskazała na naruszenie przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego lub procesowego w sposób mający wpływ na treść rozstrzygnięcia. Na wstępie stwierdzić należy, że w związku ze zmianą ustroju sądów administracyjnych z dniem 01 stycznia 2004 r. właściwym do rozpoznania skargi stał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, a to stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1271/. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153 poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej po kątem jej zgodności z prawem. To oznacza, że sądy te nie biorą pod uwagę względów słuszności czy celowości. Z kolei przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa przypadki, których zaistnienie powoduje usunięcie decyzji z obrotu prawnego Rozpatrując przedmiotową sprawę przy uwzględnieniu wskazanego kryterium zgodności z prawem Sąd stwierdza, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia przez organy obydwu instancji nie doszło do naruszenia prawa. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one bezzasadne. Treść ich wskazuje, że zasadniczo odwołują się one do argumentów pozaprawnych. Skarżąca eksponuje bowiem swą sytuację życiową i rodzinną oraz uwikłanie w mechanizmy przemian ustrojowych, powodujące niekorzystne dla niej skutki w sferze zatrudnienia. Są to jednak te właśnie okoliczności, które w kontrolowanej w postępowaniu sądowym sprawie administracyjnej nie mogą być brane pod uwagę, skoro sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji administracyjnych tylko pod względem ich zgodności z prawem. Tymczasem przepisy normujące nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego nie wskazują przytaczanych przez skarżącą okoliczności jako przesłanki rozstrzygnięć dotyczących tego zasiłku. Skoro skarżąca nie podnosi zarzutu naruszenia prawa, wprost przeciwnie – z jego przestrzegania czyni zarzut organom rozpatrującym sprawę – to nie ma podstaw do uznania zarzutów skargi za uzasadnione. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów skargi /art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/na wstępie stwierdzić należy, że pomimo wcześniejszego rozstrzygnięcia decyzją ostateczną kwestii nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120%, decyzja organu I instancji poprzedzająca zaskarżoną decyzję nie została w ocenie Sądu wydana w warunkach res iudicatae. Istotna w tym przypadku jest treść żądania strony inicjującego kontrolowaną sprawę administracyjną z dnia 8 lipca 2002 r. Wskazuje ona jednoznacznie, iż zakresem żądania objęto "podwyższenie" dotychczasowej kwoty zasiłku do wysokości 160%, nie kwestionując pierwotnego rozstrzygnięcia o samym prawie do zasiłku przedemerytalnego. W ocenie Sądu brak przesłanki "tożsamości sprawy", o jakiej stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. eliminuje podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Treść sformułowanego przez stronę żądania nie daje również podstaw do oceny jej podania jako wniosku o wznowienie postępowania, a to celem ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Zgodnie z treścią art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje na żądanie strony lub z urzędu. Niewątpliwym jest, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem strony. Aby jednak sprawa mogła być rozpatrzona w tym nadzwyczajnym trybie, musi istnieć wyraźny wniosek strony. Jak wyjaśniono w piśmiennictwie /Komentarz do k.p.a pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego 6. wydanie str. 655/, organ administracji jest związany żądaniem zawartym w podaniu, nie może z urzędu zmieniać jego kwalifikacji. Aczkolwiek przepisy k.p.a. nie formułują szczególnych wymogów formalnych co do wniosku o wznowienie postępowania, powinien on odpowiadać ogólnym wymogom wskazanym w art. 63 § 2 k.p.a., a więc zawierać przede wszystkim treść żądania. Skoro w podaniu określono tę treść jako "podwyższenie zasiłku", to organy właściwie rozpatrzyły sprawę w granicach wyznaczonych tym żądaniem. W związku z uchyleniem z dniem 1 stycznia 2002 r. przepisu art. 37j wskazanej wyżej ustawy, stanowiącego podstawę do przyznawania prawa do zasiłku przedemerytalnego i określenia jego wysokości, organ odwoławczy prawidłowo powołał przepis intertemporalny, regulujący sytuację prawną osób, które prawo do tego zasiłku nabyły do dnia 31 grudnia 2001 r. Zgodnie z treścią art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, /.../,ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /.../ Dz. U. Nr 154, poz. 1793/ osoby, które przed dniem 1 stycznia 2002 r. zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, nabywają oraz zachowują do niego prawo na dotychczasowych zasadach, z tym że do osób posiadających prawo do zasiłku przedemerytalnego stosuje się odpowiednio przepisy art. 24, 28, 28a, 29, 34 oraz 37l-37o ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu w brzmieniu przed nowelizacją, w zakresie dotyczącym świadczeń przedemerytalnych. Z przepisu tego wynika zatem zasada kontynuacji uprawnień, które zostały nabyte przed ich zniesieniem z dniem 1 stycznia 2002 r. Dotyczy to także zasiłku przedemerytalnego. Warunkiem tego jest zarejestrowanie się we właściwym urzędzie przed tą datą i spełnienie, również przed tą datą, przesłanek do nabycia prawa do tego zasiłku. Skarżąca, co w sprawie jest bezsporne, zarejestrowała się w powiatowym urzędzie pracy w dniu 3 listopada 1999 r. i z dniem 4 listopada 1999 r. nabyła prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120% zasiłku dla bezrobotnych. Zatem do jej sytuacji prawnej w zakresie uprawnień do tego zasiłku ma zastosowanie wspomniany wyżej przepis art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 17 grudnia 2001 r., będący podstawą zachowania prawa do tego zasiłku " na dotychczasowych zasadach". Uznając, że użyte w tym przepisie sformułowanie "na dotychczasowych zasadach" pozwala na ocenę uprawnień skarżącej w kontekście przesłanek z art. 37j ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r. należy stwierdzić, iż organy rozpatrujące sprawę dokonały trafnej jego wykładni, albowiem strona do czasu obowiązywania materialno-prawnej podstawy dla uzyskania zasiłku w podwyższonej wysokości nie spełniła wskazanych w nim przesłanek. W myśl powołanego już art. 37j ust. 3 omawianej ustawy wysokość zasiłku przedemerytalnego wynosi 160% kwoty zasiłku dla bezrobotnych dla osoby zamieszkałej w dniu nabycia prawa do zasiłku oraz w okresie jego pobierania w powiatach /gminach/ zagrożonych szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy lub stosunek służbowy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Prawidłowy jest więc pogląd, że dyspozycja tego przepisu odnosi się tylko do osób pozostających w stosunku pracy w rozumieniu przepisów kodeksu pracy /bądź w stosunku służbowym/. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż cechom tego stosunku zobowiązaniowego nie odpowiada prowadzenie działalności gospodarczej na własny rachunek. Ponadto użyte również w tym przepisie sformułowanie: "przyczyny dotyczące zakładu pracy" na gruncie przepisów omawianej ustawy rozumieć należy wyłącznie w sposób zdefiniowany w art. 2 pkt 20a tej ustawy, zawierający jego legalną definicję. Z zawartego w tej definicji odesłania do przepisów ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładów pracy /Dz. U. z 1990 r., Nr 4 poz. 19 ze zm./ wynika, że przepisy te odnosić się mogą tylko do osób pozostających w tzw. pracowniczym stosunku pracy. Przy tym należy brać pod uwagę okres pozostawania w zatrudnieniu bezpośrednio przed zarejestrowaniem się w urzędzie pracy, nie zaś jakiekolwiek inne wcześniejsze okresy, jak chce tego skarżąca. Taka interpretacja wynika z unormowania zawartego w art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, wskazującego na konieczność spełnienia ustawowych warunków do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku. Przeprowadzona powyżej analiza ustalonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy prowadzi zatem do wniosku, że organy obydwu instancji dokonały prawidłowej jego subsumpcji do mających zastosowanie w sprawie przepisów, t. j. art. 37j ust. 1, 2 i 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w związku z art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 17 grudnia 2001 r. Dokonana przez nie ocena uprawnień skarżącej nie narusza treści tych przepisów, jak również nie stwierdzono, by doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadzi to w ostatecznym wyniku do oddalenia skargi po myśli art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.