II SA/Wr 214/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Dobosiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uznania się za miejscowo i rzeczowo niewłaściwym do rozpatrzenia zażalenia i przekazania zażalenia do rozpatrzenia DWINGiK we W. oddala skargę. W dniu [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. wpłynęło pismo skarżącego P. M. z dnia 27 stycznia 2010 r., w którym skarżący podał, iż jest to zażalenie "złożone w trybie art. 37 Kpa na nie załatwienie sprawy dotyczącej złożonego dnia 25.11.2009 r. przez P. M. w Starostwie Powiatowym w K. G. podania o wznowienie postępowania dotyczącego przekwalifikowania działki (...) z gruntu rolnego na las". W uzasadnieniu tego pisma skarżący podał, że z uwagi na naruszenie terminu wynikającego z art. 35 kpa składa zażalenie w przedmiotowej sprawie i prosi o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy oraz "podjęcie środków zapobiegawczych naruszeniu terminu załatwienia sprawy w przyszłości". Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 65 § 1 w związku z art. 37 § 1 kpa oraz art. 7a i 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.), uznało się miejscowo i rzeczowo niewłaściwym do rozpatrzenia zażalenia P.M. i przekazało to zażalenie do rozpatrzenia D. Wojewódzkiego Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. W uzasadnieniu organ podał, że z treści wniesionego w tej sprawie zażalenia wynika, iż podlega ono rozpatrzeniu w trybie art. 37 kpa. Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że sprawa, w której P.M. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, została przez Starostę K. rozstrzygnięta decyzją wydaną w trybie przepisów art. 20 i art. 22 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przywołując następnie art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz art. 7b ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, Kolegium wywiodło, że organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty K. w sprawie rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia [...] r. jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. Tym samym do kompetencji tego organu, nie zaś Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G., należy rozpatrzenie zażalenia P. M., wniesionego na bezczynność Starosty K. przy rozpatrzeniu podania o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie, w której decyzja ta została podjęta. W związku z powyższym orzeczono jak wyżej. Po otrzymaniu powyższego postanowienia, pismem z dnia 7 czerwca 2010 r. P.M., powołując się na art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. do usunięcia naruszenia prawa, a następnie pismem z dnia 19 lipca 2010 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na "nie przeprowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące obowiązków wynikających z przepisów prawa". Postanowieniem z dnia [...]r. sygn. akt II SA/Wr 550/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił powyższą skargę stwierdzając, że jest ona przedwczesna, bowiem skarżący miał możliwość skorzystania ze środka zaskarżenia, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że P. M. w terminie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł pismo z dnia 7 czerwca 2010 r. zatytułowane: "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" i Kolegium powinno było wyjaśnić, jaki jest charakter tego pisma. W piśmie z dnia [...] r. P.M. podał, że jego pismo z dnia [...] r. należy traktować zgodnie z zawartym w postanowieniu pouczeniem jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 65 § 1 kpa oraz art. 7a i 7b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...]r. W uzasadnieniu organ, przywołując treść art. 37 § 1 kpa oraz art. 6a ust. 1 pkt 2 oraz art. 7b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, wywiódł, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...]r. Starosta K. działał jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej, a zatem organem wyższego stopnia wobec niego jest w takiej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. Z tego względu przekazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. zażalenia P. M. z dnia [...]r. do organu właściwego, jakim jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W., jest prawidłowe i znajduje uzasadnienie w przepisach prawa. Odnosząc się do argumentacji P. M. organ podał, że zażalenie skarżącego dotyczyło konkretnej sprawy, to jest niezałatwienia złożonego w dniu [...]r. w Starostwie Powiatowym w K. G. podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty K. z dnia [...]r. Stwierdzając, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania jest organ orzekający w pierwszej instancji, czyli Starosta K., Kolegium podało, iż "niezrozumiałe są twierdzenia P. M., że sprawa zakończona powyższą decyzją Starosty K. z dnia [...]r. podlega rozpatrzeniu przez różne organy". Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy uznało, że zachodziły przesłanki do przekazania zażalenia P. M. D. Wojewódzkiego Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. jako organowi właściwemu do rozpatrzenia zażalenia. Na powyższą decyzję P.M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wniósł o uchylenie postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...]r. nr[...]– z powodu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy – oraz z dnia [...]r. nr [...]i "umorzenie postępowania w sprawie zażalenia na nie załatwienie sprawy w terminie przez Starostę K.", a nadto o "zobowiązanie organu do skompletowania akt administracyjnych w zakresie powołanych przez skarżącego w uzasadnieniu dokumentów" i przyznanie kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania zaznaczając, że załącznikiem do przedmiotowego zażalenia było pismo P. M. z dnia [...]r. skierowane do Starostwa Powiatowego w K. G., będące odpowiedzią strony na wezwanie do usunięcia braków formalnych złożonego podania o wznowienie postępowania. Zdaniem skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadząc sprawę dotyczącą złożonego zażalenia zobowiązane było przede wszystkim zbadać właściwość organu przed uznaniem się za organ miejscowo i rzeczowo niewłaściwy do rozpatrzenia zażalenia. Wskazując, że art. 19 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli właściwości do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej oraz że po otrzymaniu podania organ administracji obowiązany jest zbadać swoją właściwość rzeczową, miejscową oraz instancyjną, skarżący wywodził, że: "Zaniechanie zbadania przez organ właściwości, którego następstwem może być brak w danej sprawie powoduje, że decyzja wydana w takim postępowaniu dotknięta jest nieważnością (art. 156 § 1)". P. M. podniósł, iż zgodnie z art. 148 kpa, jeżeli skarżący złożył żądanie do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną organu odwoławczego, organ ten nie jest właściwy do wznowienia postępowania tylko organ odwoławczy, czyli D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W., a organ I instancji, czyli Starosta K., nie posiada przyznanej kompetencji do weryfikacji decyzji ostatecznej. Wobec powyższego złożenie przez skarżącego zażalenia do Kolegium na uchybienie przez Starostę K. terminu załatwienia sprawy było bezzasadne, gdyż to nie on był kompetentny do prowadzenia tego postępowania tylko D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W., a w przypadku ewentualnej bezczynności z jego strony skarżący mógłby wnieść skargę na bezczynność do sądu administracyjnego. Dlatego też postępowanie prowadzone przez Kolegium – zdaniem skarżącego – należało uznać za bezprzedmiotowe, o czym organ zobowiązany był poinformować stronę. W opinii skarżącego, "Tym bardziej dokonana przez Kolegium ocena sprawy skutkująca wydaniem postanowienia z dnia [...]r. nr[...], uznającego D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. za organ właściwy do kontroli i rozpatrzenia zażalenia na nie podjęcie działań w sprawie przez organ I instancji i przekazująca mu sprawę, była chybiona". Skarżący zarzucił, że po złożeniu przez niego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium utrzymało swoje stanowisko, wydając postanowienie z dnia [...] r. w sprawie pomimo jej bezprzedmiotowości. Podkreślając, że orzecznictwo NSA wskazuje, iż bezprzedmiotowe jest postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak i z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy, a także, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania, którym to przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, P. M. wniósł o uwzględnienie skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało zaskarżone postanowienie i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w sprawach dotyczących Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie jest organem wyższego rzędu ani organem II instancji wobec S. K. i z tego powodu nie miało kompetencji do badania zasadności skargi na bezczynność oraz do dokonywania oceny wniosku P. M. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty K. z dnia [...]r. W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu piśmie z dnia [...] r. skarżący wywodził, że gdyby jego zażalenie "na nie załatwienie sprawy dotyczyło nie podjęcia działań przez Starostę K., polegających na nie przekazaniu wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną organu odwoławczego wraz z aktami sprawy (...) D.Wojewódzkiego Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. właściwemu do prowadzenia postępowania o wznowienie, to przekazanie przez Kolegium sprawy w trybie art. 65 § 1 Kpa organowi odwoławczemu byłoby zgodne z przepisami prawa". Skoro jednak "skarżący złożył do Kolegium zażalenie na nie załatwienie sprawy przez Starostę K., polegające na uchybieniu terminu załatwienia sprawy z wniosku o wznowienie postępowania, nie podjęciu działań i braku wydania decyzji w sprawie, Kolegium zobowiązane było przede wszystkim ustalić, jaki organ jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy dotyczącej zażalenia skarżącego i przekazać mu daną sprawę". Wywodząc, że organem takim nie jest D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W., skarżący stwierdził, że złożone przez niego do Kolegium zażalenie było bezpodstawne i bezprzedmiotowe, a zatem postępowanie to powinno być umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest kontrola zgodności z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r. nr [...] o przekazaniu zażalenia do rozpatrzenia D.Wojewódzkiego Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W., a zatem ocena, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. prawidłowo uczyniło uznając się miejscowo i rzeczowo niewłaściwym do rozpatrzenia pisma skarżącego P.M. z dnia [...] r., określonego jako zażalenie "złożone w trybie art. 37 Kpa na nie załatwienie sprawy dotyczącej złożonego dnia [...] r. przez P. M. w Starostwie Powiatowym w K. G. podania o wznowienie postępowania dotyczącego przekwalifikowania działki (...) z gruntu rolnego na las" i przekazało to zażalenie do rozpatrzenia D.Wojewódzkiego Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. Przepis art. 65 kpa stanowi, iż jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie (§ 1), przy czym podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu (§ 2). Zgodnie z art. 19 kpa, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W myśl art. 37 § 1 kpa, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do art. 7b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.), wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego działający w imieniu wojewody wykonuje zadania niezastrzeżone na rzecz organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, a w szczególności kontroluje działania administracji geodezyjnej i kartograficznej. W myśl unormowania zawartego w ust. 2 tego artykułu, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem: 1) pierwszej instancji w sprawach określonych w ustawie; 2) wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. W niniejszej sprawie w zasadzie poza sporem jest to, że postępowanie dotyczące "przekwalifikowania działki (...) z gruntu rolnego na las", w którym wydana została przez Starostę K. w trybie przepisów art. 20 i art. 22 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne decyzja z dnia [...] r., podlega unormowaniom zawartym w przepisach Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. nie było organem właściwym do rozpoznania zażalenia wniesionego w trybie art. 37 kpa na niezałatwienie sprawy dotyczącej złożonego w dniu 25 listopada 2009 r. podania o wznowienie postępowania. Problemem spornym jest w istocie jedynie to, czy Kolegium prawidłowo uczyniło przekazując to zażalenie do rozpatrzenia D. Wojewódzkiego Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. Zdaniem skarżącego, który obecnie swoje podanie z dnia [...] r. ocenia jako bezzasadne i bezprzedmiotowe, Kolegium winno było postępowanie umorzyć. Konsekwencją bezspornej okoliczności, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. nie było organem właściwym do rozpoznania zażalenia wniesionego w trybie art. 37 kpa jest przede wszystkim to, że nie mogło ono merytorycznie oceniać i rozpoznać tego zażalenia. Skoro skarżący w zażaleniu tym zarzucał Staroście K.bezczynność w sprawie, w której Starosta działał jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej, to organem wyższego stopnia wobec niego w takiej sprawie jest D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. Prawidłowo zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. uznało się niewłaściwym do rozpatrzenia zażalenia skarżącego z dnia [...] r. i przekazało je do rozpatrzenia D. Wojewódzkiego Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. jako organowi wyższego stopnia nad organem, któremu w przedmiotowym zażaleniu zarzucono bezczynność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło przy tym oceniać, czy wspomniany organ rzeczywiście jest bezczynny, czy wniesione zażalenie jest zasadne oraz czy sprawa jest bezprzedmiotowa, gdyż ocena taka mogła zostać dokonana wyłącznie przez organ administracji geodezyjnej i kartograficznej. Wbrew stanowisku skarżącego, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia, czy Starosta K., który wydał w sprawie decyzję w I instancji, był właściwy do rozpoznania "podania o wznowienie postępowania dotyczącego przekwalifikowania działki (...) z gruntu rolnego na las", bowiem – jak wyżej podkreślono – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. nie mogło rozpatrywać merytorycznie treści pisma skarżącego z dnia 25 listopada 2009 r. Istotne było jedynie to, że w piśmie z dnia 27 stycznia 2010 r. wyraźnie podano, iż jest to zażalenie "złożone w trybie art. 37 Kpa na nie załatwienie sprawy dotyczącej złożonego dnia 25.11.2009 r. przez P. M. w Starostwie Powiatowym w K.G. podania o wznowienie postępowania dotyczącego przekwalifikowania działki (...) z gruntu rolnego na las" oraz że zażalenie to zostało wniesione z uwagi na naruszenie terminu wynikającego z art. 35 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło zatem ustalać i stwierdzać, że złożenie przez skarżącego zażalenia do Kolegium na uchybienie przez Starostę K.terminu załatwienia sprawy było bezzasadne z tego powodu, że kompetentny do prowadzenia tegoż postępowania był nie Starosta K., lecz D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. nie było bowiem uprawnione w szczególności do czynienia ustaleń, czy od decyzji Starosty K. z dnia[...]r. było wnoszone odwołanie i jak w rzeczywistości zakończyło się postępowanie prowadzone w postępowaniu dotyczącym "przekwalifikowania działki (...) z gruntu rolnego na las". Zauważyć przy tym wypada, że z treści pisma skarżącego z dnia [...] r. nie wynikało, aby odwołanie takiego złożono. Trafnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. uznało, że w sprawach dotyczących Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie jest organem wyższego rzędu ani organem II instancji wobec Starosty K. i z tego powodu nie miało kompetencji do badania zasadności skargi na bezczynność oraz do dokonywania oceny wniosku P. M. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty K. z dnia [...]r. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skarga podlegała oddaleniu.