II SA/Wr 217/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Andrzej Cisek Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie złego stanu technicznego zbiornika na ścieki bytowe. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...]r., Nr [...] – umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie złego stanu technicznego zbiornika na ścieki bytowe na działce nr 13/14 w miejscowości Ch., gmina M., której właścicielem jest D.B.. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w związku z pismem M.B. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w opisanej wyżej sprawie. Podczas kontroli bezodpływowego zbiornika na ścieki ustalono, że szambo wykonane zostało w ramach rozbudowy budynku mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...]r., Nr [...]. Nadto stwierdzono, ze zbiornik na nieczystość nie posiada spękań oraz brak jest widocznych wycieków. Pełnomocnik D.B., A.B. oświadczył, że szambo jest szczelne. Postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 81c ust.2 Prawa budowlanego, organ I instancji nałożył na D.B. obowiązek przedłożenia oceny technicznej przedmiotowego zbiornika. W przedłożonej w dniu 30 października 2008r. ocenie technicznej przedmiotowego zbiornika autor – posiadający odpowiednie uprawnienia T.A. stwierdził, że stan techniczny całości zbiornika jest dobry. Wobec powyższego organ I instancji, opisaną wyżej decyzją z dnia [...]r., Nr [...], powołując się na przepis art. 105 § 1 k.p.a. - umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła skarżąca M.B.. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę, wskazał, że w pierwszej kolejności należy rozważyć kwestię przymiotu strony M.B.. Powołując się na przepis art. 28 k.p.a., stwierdził, że uprawnienie bycia stroną postępowania oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie tym pomiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji nie uznał M..B. za stronę niniejszego postępowania, pomimo że Jej działka bezpośrednio sąsiaduje z działką D.B., na której zlokalizowane jest szambo. Zdaniem organu odwoławczego nie można uznać, że M.B. nie ma interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Celem postępowania w sprawie stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe jest ustalenie czy nie posiada on uszkodzeń, w szczególności nieszczelności, które powodowałyby wyciekanie ścieków do gruntów, w tym także gruntów sąsiednich co mogłoby wiązać się z powstaniem ewentualnego zagrożenia dla mieszkańców nieruchomości sąsiednich. W tej sytuacji mając na uwadze, że ewentualna nieszczelność szamba mogłaby negatywnie oddziaływać na działkę M.B., nie można odmówić Jej przyznania statusu strony w niniejszym postępowaniu. Nie zmienia to jednak faktu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wykazuje w ocenie organu odwoławczego, aby zbiornik na ścieki bytowe był w złym stanie technicznym, w szczególności aby był nieszczelny. Przeprowadzone oględziny obiektu nie wykazały śladów jakichkolwiek wycieków. Ponadto z przedłożonej oceny technicznej wynika, że stan techniczny całości zbiornika jest dobry. Wobec braku przesłanek wskazujących na nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego zbiornika, brak jest podstaw do kontynuowania postępowania i podejmowania kolejnych czynności dowodnych. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w omawianym przypadku nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 66 Prawa budowlanego, uprawniających organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności lub robót budowanych. W tej sytuacji postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, a to zaś stwarza obowiązek zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie. Z powyższą decyzją nie zgodziła się M.B. i wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, w której podniosła m. innymi, że podczas kontroli dokonano jedynie oględzin pokrywy zbiornika, natomiast nikt nie widział go wewnątrz. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest daty oceny technicznej przedłożonej w dniu 30 października 2008r., w której autor stwierdził, że stan techniczny zbiornika jest dobry, ale nie wskazał konkretnie, że zbiornik jest szczelny. Zdaniem skarżącej nie można wydać oceny o w szczelności zbiornika bez jego opróżnienia, a szczególnie drugiej komory o pojemności . ok. 16m3 skoro od jego wybudowania w 2000r. komora ta nie była opróżniana. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zaś w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niewątpliwe jest w sprawie, że zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.. Badając pod kątem zasadności zastosowania tego przepisu przez organ orzekający, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./, zwaną dalej p.p.s.a.. To zaś powoduje, że zaskarżona decyzja podlega usunięciu z obrotu prawnego. Otóż z akt administracyjnych niewątpliwie wynika, że organ I instancji na skutek pisemnych interwencji skarżącej, zawiadomieniem z dnia 5 września 2008r wszczął z urzędu w niniejszej sprawie postępowanie dot. stanu technicznego zbiornika na ścieki bytowe na działce nr 13/14 w Ch., Gmina M., której właścicielem jest D.B.. W wyniku przeprowadzonych oględzin, postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 i art.83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./, organ I instancji nałożył na D.B. obowiązek dostarczenia w terminie do 1 listopada 2008r. oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego przedmiotowego obiektu. Podkreślić przy tym należy, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego /zob. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2006r., sygn. akt II OSK 1407/05, LEX nr 321507/. Niesporne jest także w sprawie, że po przedłożeniu przez D.B. żądanej oceny technicznej z dnia 15 października 2008r., sporządzonej przez inż. T.A., decyzją z dnia [...]r., Nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego zbiornika na ścieki bytowe na działce nr 13/14 w miejscowości Ch., Gmina M., będącej własnością D.B.. Zważyć w tym miejscu należy, że kwestie z zakresu stanu technicznego obiektów budowlanych zostały uregulowane w rozdziale 6 w/w ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". I tak w myśl przepisu art. 61 Prawa budowlanego – zamieszczonym w powyższym rozdziale 6, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, czyli użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 art.5, 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Konsekwencją stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego - zbiornika na ścieki bytowe – jest podjęcie przez organ nadzoru budowlanego decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania opisanej wyżej decyzji – w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Z cyt. wyżej przepisów wynika zatem, że naruszenie obowiązków wynikających z art. 61 w związku z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego skutkuje m.in. sankcją w postaci nakazu określoną w art. 66 Prawa budowlanego. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte zostało, że ów nakaz, powinien być skierowany do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, na którym zgodnie z art. 61 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, ciąży obowiązek utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym oraz niedopuszczenia do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej /por. wyrok NSA z 21 listopada 2008r., sygn. akt IIOSK 1442/07/. W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że to D.B. jest właścicielem nieruchomości i znajdującego się na nim spornego obiektu – zbiornika na ścieki bytowe w miejscowości Ch. 4, działka nr 13/14. Natomiast skarżąca M.B. jest - jak sama podkreśla, właścicielem sąsiadującej z opisaną wyżej działką nieruchomości w Ch. 5. Zauważyć przy tym należy, że wprawdzie na skutek pism M.B. w sprawie niewłaściwego w Jej ocenie stanu technicznego opisanego wyżej obiektu – zbiornika na ścieki bytowe, zlokalizowanego na działce 13/14 w Ch. 4, wszczęte zostało w sprawie postępowanie, jednakże okoliczność ta nie uczyniła skarżącej stroną niniejszego postępowania. Słusznie zatem organ I instancji prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego przedmiotowego obiektu, jako stronę tego postępowania traktował jedynie D.B.. Stąd też - jak wynika z akt sprawy – zasadnie zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, postanowienie z dnia [...]r., Nr [...] oraz decyzja z dnia [...]r., Nr [...] zostały doręczone jako stronie postępowania jedynie D.B.. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Sądu zaprezentowany w wyroku z dnia 28 marca 2006r. /sygn. akt II SA/Wr 697/04/, a tym samym w pełni podziela stanowisko organu I instancji, że w obecnym stanie prawnym właściciele nieruchomości sąsiednich nie są stronami w postępowaniu z zakresu rozdziału 6 Prawa budowlanego. Odwołać się przy tym także należy do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie również przyjmuje się, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. Właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego /por. wyrok NSA z 4 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 999/06 – LEX nr 366267/. Skoro tak, to w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, należało przyjąć -wbrew stanowisku organu odwoławczego, że skarżąca M.B. nie miała legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji PINB w Powiecie W. z dnia [...]r. Nr [...]. Zważyć należy, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości jedynie uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu odpowiada obowiązek kontroli dopuszczalności wniesionego odwołania, a która to kontrola jest pierwszą czynnością w postępowaniu wstępnym, jaką obowiązany jest podjąć organ po otrzymaniu odwołania. Zgodnie zaś z art.127 & 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona, czyli podmiot, który spełnia przesłanki określone w art.28 k.p.a. Dopuszczalność odwołania uzależniona jest zatem od wystąpienia aspektu przedmiotowego i podmiotowego. I tak dopuszczalność odwołania ze względów podmiotowych ma miejsce wówczas, gdy odwołanie wniosła strona /art.127 & 1 k.p.a./. Gdy zaś odwołanie wnosi osoba powołująca się na swój interes prawny lub obowiązek prawny /art.28 k.p.a./, organ obowiązany jest rozpoznać w postępowaniu wyjaśniającym, czy zgłoszone żądanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Decydującym zatem kryterium uznania określonego podmiotu za stronę jest występowanie interesu prawnego albo obowiązku prawnego. Jednakże stwierdzenie, że interes lub obowiązek ma charakter prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego, czyli musi być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej. Niewątpliwe jest, że odwołanie wniesione przez osobę, która uważa, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku prawnego, wszczyna postępowanie odwoławcze, konsekwencją czego jest rozpoznanie przez organ drugiej instancji tegoż odwołania. Jeżeli jednak w wyniku rozpoznania odwołania organ ten stwierdzi, że osoba ta nie ma w przedmiotowej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art.138 & 1 pkt.3 k.p.a. /por. B.Adamiak i J.Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2. wyd. C.H.BECK W-wa 1998, str. 648/. Podobnie przyjęto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r., sygn.akt OPS 16/98 /ONSA 1999, z.4, poz.119/, która brzmi następująco: " Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art.28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art.138 & 1 pkt.3 k.p.a. Innymi słowy, brak posiadania przymiotu strony uniemożliwia uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną. W niniejszej sprawie normą prawną stanowiącą podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego skarżącej, na mocy której M.B. mogłaby legitymować się przymiotem strony w toczącym się postępowaniu w sprawie stanu technicznego przedmiotowego obiektu jest przepis art. 61 Prawa budowlanego. Zgodnie jednak z tym przepisem /jak wyżej wskazano/ stronami postępowania w tego rodzaju sprawach jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. W ocenie Sądu w przepisie art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego, określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektu budowlanego powinien zawsze brać udział właściciel nieruchomości legitymujący się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Na tle art. 66 Prawa budowlanego wyrażano również pogląd, że w sytuacji, gdy osoba trzecia składa zawiadomienie informujące o złym stanie technicznym budynku, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu, bowiem postępowanie takie wszczyna się z urzędu /powołany wyżej wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 999/06, publ. LEX nr 366267/. W świetle powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że skoro odwołanie od opisanej wyżej decyzji organu I instancji z dnia [...]r., Nr [...], wniesione zostało przez M.B. i wskazane w nim okoliczności mają jedynie charakter interesu faktycznego, nie mają natomiast charakteru interesu prawnego, to organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a.. Zgodnie bowiem z orzecznictwem interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej /zob. wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993r., sygn. akt II SA 1783/93, niepubl./. W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu w niniejszym postępowaniu wykazała, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy. Nadto wskazać należy, że podnoszone w skardze zarzuty dotyczące zdaniem skarżącej nieprawidłowości /odstępstw/ wybudowanego przez D.B. spornego obiektu /szamba/ od pozwolenia na budowę, tak w zakresie gabarytów /pojemności/ przedmiotowego obiektu, jak i odległości jego usytuowania względem granic sąsiednich działek - nie mogły być w tym postępowaniu objęte kontrolą Sądu. Mogą one natomiast stanowić przedmiot odrębnego postępowania wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W..