II SA/Wr 219/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Anna Moskała Sędzia WSA - Jerzy Strzebińczyk Asesor WSA - Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Protokolant - Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin A z dnia 12 grudnia 2002 r. nr 1/5/02 w przedmiocie powołania skarbnika Związku Gmin A stwierdza niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 13 poz. 74 ze zm.) Wojewoda D. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu - na uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin A z dnia [...] Nr [...] w sprawie powołania skarbnika Związku Gmin A w osobie H. P. - domagając się stwierdzenia nieważności uchwały. Na poparcie skargi organ nadzoru wskazał , iż w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego ustalono, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza pkt 7 zał. tabeli I załącznika nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. nr 61, poz. 707 z późn. zm.). Na podstawie bowiem informacji udzielonych przez Dyrektora Biura Związku Gmin A (pismo z dnia 8.01.2003 r. L.dz. [...]) organ nadzoru ustalił, że H. P. jest zatrudniona w Związku od 1995 r. na podstawie umowy zlecenia i pracuje na stanowisku głównego księgowego w Starostwie Powiatu L. Posiada wykształcenie średnie ekonomiczne i 32 lata stażu w księgowości w tym 25 lat pełniła funkcje głównego księgowego. Zgodnie z art. 20 ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1593 z późn. zm.) Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, zasady wynagradzania i wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych. W załączniku nr 3 do rozporządzenia, w tabeli nr I, Rada Ministrów ustaliła wymagania kwalifikacyjne m.in. dla pracowników urzędów miejskich. W pkt 7 tej tabeli (w pkt 9 w brzmieniu z przed noweli z dnia 3 grudnia 2002 r.) Rada Ministrów ustaliła, że skarbnik w gminie powyżej 100 tys. mieszkańców powinien posiadać wykształcenie wyższe oraz co najmniej 6-letni staż pracy. Na rozprawie w dniu 9 lipca 2004 r. organ nadzoru sprostował uzasadnienie skargi zarzucając naruszenie pkt 12 w miejsce pkt 7 I tabeli załącznika nr 3 do cyt. rozporządzenia. W przekonaniu organu nadzoru H. P. nie spełnia kryteriów określonych w rozporządzeniu, nie mogła zatem zostać legalnie wybrana na stanowisko skarbnika Związku. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi twierdząc , że H. P. jest zatrudniona w Związku na postawie umowy zlecenia i nadto pracuje w Starostwie Powiatu L. na stanowisku głównego księgowego. Od wielu lat pełniła zawodowo funkcję głównego księgowego. Z pracy wywiązuje się dobrze. W czasie przeprowadzonej kontroli w dniu 8 listopada 2002 r. RIO dopatrzyło się nieprawidłowości, ponieważ H. P. nie była powołana Sygn. akt 3II/Wr 219/03 2 na skarbnika Związku. Wobec tego Zgromadzenie na mocy zaskarżonej uchwały dokonało powołania skarbnika Związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje : Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Wobec powyższego niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy. Po myśli art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powołana ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów poza zgodnością z przepisami prawa podjętej uchwały lub aktu , o których mowa w treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6. W świetle art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt stwierdza ich nieważność w całości lub części albo stwierdza , że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Po myśli art.99 ust.1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst. jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142 , poz. 1591 z późn. zm. ) przepisy o nadzorze nad gminami stosuje się odpowiednio do związków i porozumień międzygminnych, a to oznacza , że w świetle art. 91 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu związku gmin sprzeczna z prawem jest nieważna. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia Sygn. akt 3II/Wr 219/03 3 prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak , że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, zaliczając do nich przykładowo naruszenie: przepisów ustrojowych, regulujących ustrój i kompetencje organu, normujących procedurę podejmowania uchwał, przepisów prawa materialnego. Zakwestionowaną uchwałą Zgromadzenie Związku Gmin A powołało na Skarbnika Związku osobę nie posiadającą wyższego wykształcenia. Jako podstawę prawną wskazano w uchwale przepisy art. 18 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 11 ust.2 pkt 3 statutu Związku Gmin A. W myśl przywołanego art. 18 ust. 2 pkt 3 - do wyłącznej właściwości rady gminy należy powoływanie i odwoływanie skarbnika gminy, który jest głównym księgowym budżetu - na wniosek przewodniczącego zarządu. Zgodnie z art.69 ust. 3, do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. W § 11 ust. 2 pkt 3) statutu Związku Gmin A zapisano , że do kompetencji zgromadzenia Związku należy powoływanie i odwoływanie skarbnika Związku, który jest głównym księgowym budżetu, na wniosek przewodniczącego zarządu. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że niewątpliwie została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Wskazane wyżej w uchwale przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowią wprawdzie właściwe normy kompetencyjne do podjęcia uchwały w omawianej materii przez zgromadzenie związku , jednakże przy powoływaniu skarbnika związku gmin organ ten jest związany także unormowaniami ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr . 142 poz. 1593 z późn. zm.), która określa status prawny pracowników zatrudnionych w jednostkach samorządowych. Jak wprost wynika z art. 1 pkt 4) tej ustawy, zawarte w niej uregulowania w zakresie statusu prawnego dotyczą również pracowników zatrudnionych w biurach (lub ich odpowiednikach) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz zakładów budżetowych utworzonych przez te związki, tym samym odnosząc się do skarbnika związku gmin. Wymogi stawiane pracownikom samorządowym zostały sformułowane w art. 3 ustawy, a między innymi wskazano w ust. 1 pkt 2), że pracownikiem samorządowym może być osoba, która ma odpowiedni staż pracy i kwalifikacje. Z kolei art. 20 ust. 2 stanowi , że Rada Ministrów, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, określa, w drodze rozporządzenia, zasady wynagradzania i wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych. W wykonaniu tej delegacji ustawowej obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych Sygn. akt 3II/Wr 219/03 4 i urzędach marszałkowskich ( Dz. U. Nr 61 poz. 707 z późn. zm.) w myśl § 1 ust.l reguluje zasady wynagradzania i wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych zatrudnionych w biurach ( odpowiednikach biur), o których mowa w art. 1 pkt 4) ustawy o pracownikach samorządowych. Na mocy § 3 pkt 3) rozporządzenie ustala tabele stanowisk, zaszeregowań i wymagań kwalifikacyjnych pracowników , o których mowa w § 1 ust. 1, stanowiące załącznik nr 3 do rozporządzenia. Tabela I załącznika nr 3 - dotycząca stanowisk, zaszeregowań i wymagań kwalifikacyjnych pracowników urzędów gmin, miast ( miast na prawach powiatu) - w punkcie 12 dla stanowiska głównego księgowego związku w odniesieniu do jego kwalifikacji ewidentnie wprowadza wymóg wyższego wykształcenia. Nawiązując natomiast do okoliczności przywoływanych przez stronę przeciwną w odpowiedzi na skargę, należy zauważyć, iż pozostają one bez znaczenia w sprawie, ponieważ obowiązujące unormowania nie wprowadzają żadnych odstępstw, poza wyjątkiem określonym w § 17 rozporządzenia , który to przepis stanowi, że pracownicy nie spełniający wymagań kwalifikacyjnych przewidzianych dla stanowiska zajmowanego przez nich w dniu wejścia w życie rozporządzenia, mogą być nadal zatrudniani na tych stanowiskach. Przepis ten nie ma jednak zastosowania w przedmiotowym wypadku, albowiem rozporządzenie weszło w życie z datą 1 sierpnia 2000 r. , zaskarżona uchwała natomiast została podjęta w dniu 12 grudnia 2002 r. W dniu wejścia w życie rozporządzenia H. P. nie pełniła funkcji skarbnika Związku Gmin A. Godzi się także przy tym wskazać, iż ustawa o pracownikach samorządowych nie obejmuje swym zakresem osób, które wykonują prace zlecone na podstawie umowy cywilnoprawnych, w tym umowy zlecenia, co wynika z art. 2 tej ustawy, nadto obowiązujące przepisy wymagają nawiązania stosunku pracy w przypadku skarbnika - głównego księgowego gminy lub związku gmin - na podstawie powołania ( art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych, art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 69 ust. 3 tej ustawy). W przedstawionym świetle nie może budzić zatem jakichkolwiek wątpliwości , że powołanie na stanowisko skarbnika związku gmin osoby nieposiadającej wyższego wykształcenia stanowi istotne naruszenie prawa, tj. przepisów cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów. Stosownie do art. 94 ust.l ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust.l, albo uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z ust. 2 art. 94 - jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust.l, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Sygn. akt 3II/Wr 219/03 5 Z uwagi na powyższe, uwzględniając fakt, iż zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego z racji unormowania o charakterze wewnętrznym, konkretnym i jednostkowym , Sąd - stosując się do dyspozycji art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art.147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.