II SA/Wr 220/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. do WSA - Andrzej Wawrzyniak Sędziowie NSA del. do WSA - Jolanta Sikorska (spraw.) Asesor WSA - Lidia Serwiniowska Protokolant Aleksandr Rygielska Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2004 r. przy udziale --- sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 6 pkt 6c i art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 1997 r., Nr 25, poz. 128 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa Prezydent W. uznał za nienależne i przypisał do zwrotu pobrane przez B. P. zasiłki dla bezrobotnych za okres od [...]r. do [...]r. w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu podał, że w dacie rejestracji, tj. w dniu [...]r. B. P. złożyła oświadczenie następującej treści: "jestem osobą nie zatrudnioną i nie wykonuję innej pracy zarobkowej". Nie poinformowała jednak, że przeciwko ostatniemu pracodawcy - D. Zarządowi Okręgowej Ligi Obrony Kraju we W. - Ośrodek Szkolenia w W. wniosła w dniu [...]r. pozew do Sądu Rejonowego w W. o uznanie wypowiedzenia za bezskuteczne, mimo iż sprawa miała związek ze złożonym oświadczeniem. Ponieważ organ nie miał informacji o toczącym się postępowaniu przed sądem w powyższej sprawie, przyznano stronie z dniem [...]r. status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku. Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 pkt l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. B. P. nie powiadomiła o złożeniu pozwu do Sądu przeciwko pracodawcy -D. Zarządowi Okręgowej Ligi Obrony Kraju we W. Ośrodek Szkolenia w W. o uznanie wypowiedzenia za bezskuteczne, dlatego przyznano jej i wypłacano zasiłek dla bezrobotnych. Gdyby strona powiadomiła organ urząd pracy o tej okoliczności, zawieszono by jej prawo do zasiłku do czasu zakończenia sprawy w sądzie. W tej sytuacji zgodnie z wyżej cytowanym przepisem prawa zasiłek pobrany przez B. P. za okres od [...]r. do [...]r. w łącznej kwocie [...] zł należało, zdaniem organu, uznać za świadczenie nienależne i przypisać do zwrotu. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wyjaśniła, że nie powiadomiła PUP o wytoczonym przeciwko ostatniemu pracodawcy powództwie o uznanie wypowiedzenia za bezskuteczne, ponieważ nikt jej nie poinformował o takim obowiązku. Nie posiadała środków na utrzymanie. Nie mogła przewidzieć z jakim skutkiem zakończy się proces w sądzie. Po przywróceniu do pracy przez Sąd, natychmiast poinformowała o tym PUP w W. W dniu [...]r. ponownie zarejestrowała się w PUP w W. na podstawie świadectwa wystawionego przez ostatniego pracodawcę, z którego to świadectwa wynika, że w okresie od [...]r. do [...]r. była pracownikiem tego zakładu. Świadectwo to jest wynikiem wygranego procesu w Sądzie. Ponieważ to ostatni pracodawca wystawił świadectwo, uważa że w konsekwencji przegranego procesu to ostatni pracodawca powinien zwrócić pobrany przez nią zasiłek. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda D. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 1997r., Nr 25, poz. 128 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji decyzją z dnia [...]r. Nr [...] zobowiązał B. P. do zwrotu nienależnie pobranych zasiłków za okres od [...]r. do [...]r. w łącznej kwocie [...] zł, ponieważ w dacie rejestracji, tj. [...]r. odwołująca się złożyła oświadczenie, że jest osobą nie zatrudnioną i nie wykonującą innej pracy zarobkowej, a nie poinformowała, że przeciwko ostatniemu pracodawcy - D. Zarządowi Okręgowej Ligi Obrony Kraju we W. - Ośrodek Szkolenia w W. wniosła w dniu [...]r. pozew do Sądu Rejonowego w W. Wydziału Pracy o uznanie wypowiedzenia za bezskuteczne, mimo iż sprawa miała związek ze złożonym oświadczeniem. Podała dalej, że w odwołaniu od tej decyzji B. P. domagała się jej zmiany i odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych zasiłków oraz wyjaśnia, że w dniu [...]r. została zarejestrowana jako bezrobotna na podstawie świadectwa pracy wystawionego przez D. Zarząd Okręgowy Ligi Obrony Kraju we W. O złożonym pozwie do Sądu Rejonowego w W. przeciwko LOK o uznanie wypowiedzenia za bezskuteczne nie powiadomiła PUP w W., ponieważ nikt ją nie poinformował o takim obowiązku. Nie posiadała środków do życia po [...] latach pracy i nie była w stanie przewidzieć, z jakim skutkiem zakończy się proces, który trwał od [...]r. do [...]r. Odwołująca się podała, że z chwilą przywrócenia jej do pracy przez Sąd Apelacyjny, natychmiast poinformowała PUP w W. o zaistniałej sytuacji. W dniu [...]r. ponownie zgłosiła się do PUP, przedkładając świadectwo pracy wystawione przez D. Zarząd Okręgowy LOK, z którego wynika, że w okresie od [...]r. do [...]r. była pracownikiem LOK. Podniosła, że nie sfałszowała żadnego z przedkładanych świadectw. Przywrócenie do pracy nastąpiło w wyniku prawomocnego wyroku Sądu w związku z czym uważa, LOK powinien zwrócić pobrany przez nią zasiłek. Ponadto podała, że jest osobą bezrobotną i nie posiada żadnych środków, z których mogłaby zwrócić pobrany zasiłek. Organ odwoławczy ustalił, że B. P. zgłosiła się do Powiatowego Urzędu Pracy w W. w dniu [...]r. po okresie pozostawania w zatrudnieniu od [...]r. do [...]r., a umowa o pracę została rozwiązana z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Na tej podstawie decyzją Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w W. z dnia [...]r. została uznana za osobę bezrobotną od dnia [...]r. z prawem do zasiłku po upływie siedmiu dni od dnia rejestracji w wysokości 120 % kwoty zasiłku określonego w art.24 ust. l ustawy. Organ I instancji decyzją z dnia [...]r. pozbawił B. P. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem [...]r. w związku z podjęciem przez nią zatrudnienia. W dniu [...]r. B. P. na piśmie poinformowała Urząd Pracy w W., że została przywrócona do pracy prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w W. sygn. akt [...] z dnia [...]r. utrzymanym w mocy przez Sąd Okręgowy w Ś. wyrokiem z dnia [...]r. sygn. akt [...]. Na tej podstawie Kierownik Działu Ewidencji Powiatowego Urzędu Pracy w W. wystąpił do Ligi Obrony Kraju Biura D. Zarządu Okręgowego we W. z pismem z dnia [...]r. o podanie informacji, z jaką datą B. P. została przywrócona do pracy i czy otrzymała wsteczne wyrównanie wynagrodzenia. W odpowiedzi LOK D. Zarząd Okręgowy we W. pismem z dnia [...]r. wyjaśnił, że B. P. zatrudniona w Ośrodku LOK w W. została przywrócona do pracy z dniem [...]r., a w sprawie o wyrównanie wynagrodzenia Sąd nie przekazał wyroku. Organ odwoławczy ustalił dalej, że odwołująca się w dniu [...]r. dostarczyła do Urzędu Pracy świadectwo pracy z dnia [...]r. wydane przez Ligę Obrony Kraju Biuro D. Zarządu Okręgowego we W. stwierdzające, że była zatrudniona w okresie od [...]r. do [...]r., a umowa o pracę została rozwiązana z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Na tej podstawie Prezydent Miasta W. postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie utraty przez B. P. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku od dnia [...]r. i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...]r. Nr [...] uchylił decyzję z dnia [...]r. w sprawie utraty przez B. P. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem [...]r. oraz orzekł o utracie statusu osoby bezrobotnej od dnia [...]r. i prawa do zasiłku od dnia [...]r. Po uprawomocnieniu się decyzji z dnia [...]r. organ I instancji podjął w dniu [...]r. decyzję, od której B. P. wniosła odwołanie. Rozpatrując odwołanie organ II instancji uznał, że jest ono bezzasadne. Wskazał, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 pkt l ustawy z dnia 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 1999r., Nr 25, poz. 128 z późn. zm.) za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. B. P. w dacie rejestracji w PUP, tj. w dniu [...]r. nie powiadomiła o złożeniu pozwu do Sądu przeciwko pracodawcy - D. Zarządowi Okręgowej Ligi Obrony Kraju we W. Ośrodek Szkolenia w W. Pracy o uznanie wypowiedzenia za bezskuteczne, dlatego przyznano jej i wypłacano zasiłek dla bezrobotnych. Podał dalej, że: "Gdyby powiadomiła Urząd". Wobec tego zasiłki pobrane przez odwołującą się za okres od [...]r. do [...]r. należy, zdaniem organu odwołującego się, uznać jako świadczenie nienależnie pobrane i przypisać jej do zwrotu na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Mając powyższe na uwadze orzekł jak w wydanej przez siebie decyzji. Ponadto poinformował odwołującą się, że zgodne z przepisem art. 28 ust. 8 w/w ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu może ona zwrócić się do Starosty Powiatu w W. z wnioskiem o odroczenie, rozłożenie na raty lub odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W skardze na powyższą decyzję B. P. podtrzymała zarzuty i twierdzenia zawarte w odwołaniu, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył co następuje. Podstawą materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do sądu decyzji administracyjnej są przepisy ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tj. Dz. U. 1997 r., Nr 25, poz. 128 z późn. zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 w/w ustawy: "Osoba, która pobrała nienależnie świadczenie pieniężne, obowiązana jest do jego zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji." "Za nienależnie pobrane świadczenie w rozumieniu ust. 1 uważa się: świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach" (art. 28 ust. 2 pkt 1). Przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej obowiązek zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych w sytuacji, gdy świadczenie wypłacono mimo zaistnienia okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczeń, jeżeli bezrobotny pobierający świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. W wyroku z dnia 14.12.1998 r. sygn. II SA 1606/98 (LEX nr 41902) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Konieczność pouczenia o okolicznościach powodujących ustanie prawa do pobierania świadczenia stanowi warunek sine qua non uznania pobranego zasiłku za nienależne świadczenie i w konsekwencji orzeczenia obowiązku jego zwrotu." Jest to zatem okoliczność istotna, od której prawidłowego ustalenia w toku postępowania administracyjnego prowadzonego zgodnie z zasadami k.p.a. zależy wynik sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę organ odwoławczy nie poczynił w tej mierze żadnych ustaleń, mimo że zgodnie z wyrażoną w art. 15 kp.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa indywidualna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Wskazać należy, że wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozpoznanej i rozstrzygniętej przez organ I instancji. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie sprawy indywidualnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Granice postępowania rozpoznawczego wyznaczają - obok zasady dwuinstancyjności postępowania - zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej oraz zasada praworządności. Z zasady praworządności wypływa dla organu odwoławczego obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu I instancji. Z kolei wyrażona w art. 7 k.p.a zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ II instancji uchybił powyższym zasadom. Nie wyjaśnił bowiem i nie ustalił istnienia w sprawie przesłanek materialnoprawnych ustanowionych w przepisie art. 28 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a mianowicie, czy bezrobotna pobierająca świadczenie była pouczona o okolicznościach powodujących ustanie prawa do jego pobierania. W swoim odwołaniu skarżąca podniosła zarzut nienależytego pouczenia o spoczywających na niej, jako osobie bezrobotnej, obowiązkach. Organ odwoławczy w ogóle nie wyjaśnił tej okoliczności. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji dotknięte jest wadą uniemożliwiającą przeprowadzenie jej prawidłowej kontroli przez sąd administracyjny. Wskazać należy, że wymogi formalne decyzji administracyjnej określa art. 107 § kpa. Wśród tych wymogów przepis ten wymienia uzasadnienie faktyczne i prawne. "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa." (art. 107 § 3 k.p.a.) Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogów tych nie spełnia. Z uzasadnienia tego nie wynika, jakie okoliczności zdecydowały o załatwieniu sprawy przez ten organ decyzją zaskarżonej treści. Organ nie wskazał z jakich przyczyn nie uznał za zasadne zarzutów podniesionych w odwołaniu. Niedokończone zdanie w brzmieniu: "Gdyby powiadomiła Urząd" uniemożliwia kontrolę przesłanek, jakimi organ ten się kierował, wydając decyzję zaskarżonej treści. Powyższe uchybienia stanowiły podstawę do uchylenia decyzji wydanej przez organ odwoławczy, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy, mając na względzie to, co powiedziano wyżej odnośnie braków postępowania odwoławczego oraz odnośnie uzasadnienia decyzji, uzupełni postępowanie dowodowe we wskazanym zakresie, a wydaną w sprawie decyzję uzasadni w sposób zgodny z wymogami przepisu art. 107 kpa.