II SA/Wr 223/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 10 lutego 2021 r. nr IF-O.7843.67.2020.KR w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy trzech wolnostojących, parterowych budynków rekreacji indywidualnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 10 II 2021 r. (IF-O.7843.67.2020.KR) Wojewoda Dolnośląski (dalej jako "wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania J. P. (dalej jako "skarżąca"), utrzymał mocy decyzję z 16 VII 2020 r. (AŚ.6743.1.175.2020) Starosty Kamiennogórskiego (dalej "starosta") wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia przez skarżącą zamiaru budowy trzech wolnostojących, parterowych budynków rekreacji indywidualnej, przeznaczonych do okresowego wypoczynku, zlokalizowanych na działce nr [...] w J., gmina L. Decyzja została wydana w następujących okolicznościach: W dniu 6 VII 2020 r. skarżąca zgłosiła staroście zamiar budowy trzech wolnostojących, parterowych budynków rekreacji indywidualnej, przeznaczonych do okresowego wypoczynku, zlokalizowanych na działce nr [...] w J., gmina L. Decyzją z 16 VII 2020 r. (doręczoną skarżącej dnia 22 VII 2020 r.) starosta wniósł sprzeciw wyjaśniając, że zgłoszenie niezgodne jest z uchwałą Rady Miejsko-Gminnej w L. z dnia [...] VIII 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy (Dz.Urz. Woj.Doln. Nr 149 poz. [...], ze zm.) dalej jako "MPZP". Nieruchomość przeznaczona pod inwestycję według § 32 MPZP znajduje się w jednostce strukturalnej "F-8 UT/MP" przeznaczonej pod usługi turystyki i mieszkalnictwo pensjonatowe. W ocenie starosty przedmiot zgłoszenia nie mieści się w przeznaczeniu usług turystyki. Nadto starosta zasygnalizował, że zgłoszenie obciążone jest brakami formalnymi i niezgodnością z warunkami techniczno-budowlanymi, co jednak nie miało już znaczenia z uwagi na niezgodność z MPZP. Decyzją z dnia 10 II 2021 r. (IF-O.7843.67.2020.KR) wojewoda utrzymał sprzeciw w mocy, jednak z innych przyczyn niż podniesione przez starostę. Wojewoda zaznaczył, że inwestycja objęta zgłoszeniem nie narusza MPZP. Skarżąca prowadzi zarejestrowaną działalność gospodarczą, w obrębie której może zapewniać krótkotrwały pobyt w obiektach noclegowych turystycznych i miejscach krótkotrwałego zakwaterowania (kod PKD 55.20.Z), a także w hotelach i podobnych obiektach zakwaterowania (kod PKD 55.10.Z). Budowa trzech budynków rekreacji indywidualnej będzie służyła usługom turystycznym w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Dalej, przeznaczenie terenu opisane w załączniku nr 1b MPZP, zawiera przykładowy katalog wyliczeń. Wskazuje na to przede wszystkim skrót "itp.". Również wskazać należy, że zakres tego katalogu jest bardzo szeroki. Przeznaczenie podstawowe usług turystycznych może być realizowane w następujących ramach: od budowy hoteli do wykorzystania terenów jako pól namiotowych i biwakowych, a zatem budowa budynków rekreacji indywidualnej, przeznaczonych do okresowego wypoczynku, mieści się w ww. zakresie. Nadto skarżąca słusznie w odwołaniu wskazała, że interpretacja MPZP przez starostę narusza zasadę wolności budowlanej. W ocenie wojewody sprzeciw należało jednak utrzymać w mocy, bowiem inwestycja objęta zgłoszeniem wymaga pozwolenia na budowę. Wojewoda wyjaśnił, że wg. art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.), od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona jest realizacja wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki wymaga zgłoszenia organom administracji architektoniczno-budowlanej. Tymczasem skarżąca projektuje budynki o powierzchni zabudowy 35 m2 (7 m x 5 m) każdy, wraz z przyległymi tarasami, o wymiarach 5 m x 3 m, trwale połączonymi z tymi budyniami. Z opracowania wynika, że wyjście z budynku będzie prowadziło na ww. taras. Ponadto zauważyć również należy, przed wejściem do budynku skonstruowano podest wejściowy o wymiarach 2 m x 1,5 m. W ocenie wojewody oznacza to, że powierzchnia zabudowy każdego z budynków przekracza 35 m2, bowiem przy obliczeniu tej powierzchni należy również uwzględnić taras. Wojewoda powołał się przy tym na polską normę PN-ISO 9836:2015-12 zaznaczając, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Zdaniem wojewody taras należy uwzględnić przy obliczaniu powierzchni zabudowy, gdyż stanowi on całość funkcjonalno-użytkową z budynkiem i jest jego integralną częścią. W konsekwencji sprzeciw należało utrzymać w mocy. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o: uchylenie decyzji wojewody oraz utrzymanej nią w mocy decyzji starosty, zasądzenie kosztów postępowania i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Zarzuciła naruszenie: 1) art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 7 VII 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędne ustalenie znaczenia użytego w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 2a powołanej ustawy pojęcia "powierzchnia zabudowy" i w konsekwencji uznanie, że projektowana inwestycja nie spełnia określonych w tym przepisie warunków, a zachodzą przesłanki zgłoszenia sprzeciwu określone w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ powierzchnia budynków rekreacji indywidualnej i tarasów przekracza łącznie 35 m2, podczas gdy prawidłowe ustalenie znaczenia pojęcia "powierzchnia zabudowy" wyklucza zasadność wliczenia do powierzchni zabudowy inwestycji powierzchni niekubaturowych, a zatem w sprawie nie zachodzą przesłanki zgłoszenia sprzeciwu określne w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane; 2) art. 11 kpa, poprzez niewyjaśnienie przyczyn odmiennego potraktowania powierzchni tarasów położonych po obu stronach projektowanych budynków i niewyjaśnienie dlaczego powierzchnia tarasu, określonego przez wojewodę jako "podest" nie podlega doliczeniu do powierzchni zabudowy, co doprowadziło do naruszenia zasady przekonywania, zgodnie z którą wojewoda powinien wyjaśnić zasadność przesłanek jakimi kierował się przy wydaniu decyzji; 3) art. 8 § 1 i 2 kpa, poprzez odstąpienie od ukształtowanej definicji pojęcia "powierzchnia zabudowy" i bezpodstawne dokonanie wykładni rozszerzającej tego pojęcia, w związku z czym wojewoda ustalił, że powierzchnia zabudowy każdego z projektowanych budynków rekreacji indywidualnej przekracza 35 m2, podczas gdy stosowana przez sądy i inne organy administracji publicznej w innych sprawach definicja pojęcia nie pozwala na przyjęcie, iż powierzchnia projektowanych tarasów, jako obiektów niekubaturowych, podlega doliczeniu do powierzchni zabudowy, co stanowiło odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym i naruszenie zasady równego traktowania obywateli; 4) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez stwierdzenie, że powierzchnia zabudowy obejmuje także nieobudowane i niezadaszone tarasy, mimo że inne organy administracji publicznej i sądy w swoich rozstrzygnięciach nie wliczają powierzchni tarasów nieobudowanych i niezadaszonych do powierzchni zabudowy, a co w konsekwencji stanowiło naruszenie zasady równego traktowania adresatów decyzji administracyjnoprawnych opartych na przepisie art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane przez organy administracji publicznej. W motywach skargi uzasadniono poszczególne zarzuty powołując się w szczególności na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz wskazania wynikające z polskich norm. W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o jej oddalenie. Wojewoda, prawidłowo pouczony o skutkach złożenia przez skarżącą wniosku o tryb uproszczony, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (w wersji Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 – zob. art. 25 ustawy z 13 II 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2020 r., poz. 471) dalej jako "PB", organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika z lektury zaskarżonej decyzji, jedyną przyczyną utrzymania przez wojewodę w mocy decyzji starosty, wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia dokonanego przez skarżącą, było uznanie, że powierzchnia zabudowy każdego z trzech zgłoszonych do wykonania budynków rekreacji indywidualnej przekracza 35 m2. Wojewoda przy ustalaniu tego parametru uwzględnił bowiem powierzchnię tarasu przylegającego do każdego z budynku, co w rezultacie oznaczałoby, że powierzchnia zabudowy każdego z budynków wynosi 50 m2. Tym samym nie kwalifikowałby się one do realizacji w trybie zgłoszenia na zasadzie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2a PB, wymagając uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę na zasadzie art. 28 ust. 1 PB. Niewątpliwie rację ma wojewoda, że wobec braku prawnej definicji "powierzchni zabudowy" należało się w tym względzie odwołać do wskazań wynikających z polskich norm. W orzecznictwie zresztą wielokrotnie potwierdzano zasadność takiej praktyki (por. np. wyroki NSA: z 25 VIII 2017 r., II OSK 2747/15; z 7 XII 2016 r., II OSK 623/15; z 24 XI 2016 r.: II OSK 933/15; II OSK 1293/15; II OSK 1062/15; II OSK 1334/15; z 18 IX 2014 r., II OSK 675/13 oraz z 6 V 2008 r., I OSK 785/07 – publ. CBOSA). Nie ma przy tym istotnego znaczenia, czy podstawą ocen w powyższym zakresie będzie aktualna Polska Norma PN-ISO 9836:2015-12, czy też poprzedzająca ją PN-ISO 9836:1997. Jak trafnie bowiem zauważono w skardze, w zakresie sposobu zdefiniowania "powierzchni zabudowy" nie przewidują one istotnych różnic. Według pkt. 5.1.2 PN-ISO 9836:1997, przez "powierzchnię zabudowy" rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: - powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; - powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; - powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). Według zaś pkt. 5.1.2 PN-ISO 9836:2015-12, przez "powierzchnię zabudowy" rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut wymiarów zewnętrznych budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni: - elementów budynku ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; - elementów drugorzędnych budynku, np. schodów zewnętrznych, ramp i pochylni zewnętrznych, daszków, markiz, okapów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; - zewnętrznych obiektów pomocniczych, np. szklarni i przybudówek. Jak wynika z powyższego, w jednym i w drugim przypadku przy wyznaczaniu powierzchni zabudowy istotne znaczenie ma rzut pionowy wymiarów zewnętrznych budynku na powierzchnię terenu. Pamiętać przy tym należy, że pojęcie "budynku" zostało ustawowo zdefiniowane w art. 3 pkt 2 PB, jako obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Istotę parametru "powierzchni zabudowy" można więc ująć jako rzut pionowy na powierzchnię terenu tej przestrzeni, która jest wydzielona przegrodami budowlanymi. Słusznie zatem w orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie "powierzchni zabudowy" należy wiązać z zabudową kubaturową (zob. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 IX 2019 r., II SA/Go 277/19, publ. CBOSA). W rezultacie jako logiczna jawi się ta część definicji "powierzchni zabudowy", która wylicza elementy nieuwzględniane przy obliczaniu "powierzchni zabudowy", tj.: elementy budynku niewystające ponad powierzchnię terenu, elementy drugorzędne oraz zewnętrzne obiekty pomocnicze. Zasadnie argumentuje skarżąca, że projektowane przy budynkach rekreacji indywidualnej tarasy należy traktować jako elementy drugorzędne budynku. W Polskiej Normie wylicza się takie elementy jedynie przykładowo. Jednak skoro do elementów drugorzędnych budynku zaliczono wprost m.in. schody, rampy i pochylnie zewnętrzne, to trudno ustalić, z jakich przyczyn należałoby z tej kategorii wyłączyć taras. Artykułowana w decyzji wojewody teza o integralności tarasu z projektowanym budynkiem oraz powiązaniu funkcjonalno-użytkowym nie może mieć w sprawie przesądzającego znaczenia. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że w takim samym powiązaniu z budynkiem pozostają z reguły: schody, rampy, pochylnie czy okapy, a jednak w PN wprost zaznaczono, że nie uwzględnia się tych elementów przy określaniu omawianego parametru. Sąd podkreśla również, co zresztą zasadnie zasygnalizowano w skardze, że wyrażane niekiedy w orzecznictwie poglądy o konieczności uwzględniania tarasu przy ustalaniu "powierzchni zabudowy" dotyczyły tarasów trwale zadaszonych, a nawet częściowo zabudowanych (ganków, werand) – zob. np. wyrok NSA z 25 VIII 2017 r., II OSK 2747/15; wyrok NSA z 18 IX 2014 r., II OSK 675/13; wyrok WSA w Poznaniu z 26 II 2015 r., IV SA/Po 718/14 – publ. CBOSA. Jest to znacząca różnica w porównaniu do rozpatrywanej sprawy. Zadaszenie czy częściowe zabudowanie tarasu kształtuje bowiem już bryłę budynku, co uprawnia do rozpatrywania go jako elementu kubatury budynku. Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 1 PB. To zaś obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ppsa. Natomiast wbrew wnioskowi zawartemu w skardze Sąd nie stwierdził podstaw do uchylenia decyzji starosty wnoszącej sprzeciw. Przede wszystkim, skarga nie podnosi jakichkolwiek zarzutów skierowanych przeciwko decyzji starosty. Co jednak najistotniejsze, decyzja starosty opierała się zasadniczo na negatywnej ocenie zgodności zgłoszenia z MPZP. Oceny tej jednak wojewoda nie podzielił w decyzji odwoławczej, czemu dał jednoznacznie wyraz w uzasadnieniu. Ocena wojewody w zakresie zgodności zgłoszenia z MPZP, jako zgodna z interesem skarżącej a zarazem nienaruszająca prawa w stopniu skutkującym stwierdzeniem nieważności, nie podlegała weryfikacji w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jak wynika bowiem z art. 134 § 2 ppsa, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W okolicznościach sprawy do osiągnięcia celów skargi wystarczające więc było uchylenie wyłącznie decyzji wojewody. Rozpatrując sprawę ponownie, wojewoda uwzględni zaprezentowaną wyżej ocenę w zakresie rozumienia pojęcia "powierzchni zabudowy". O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 ppsa, mając na względzie kierunek rozstrzygnięcia oraz wysokość poniesionych przez skarżącą niezbędnych kosztów w łącznej kwocie 997 zł, na którą składają się: wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.