II SA/Wr 2231/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak, WSA Lidia Serwiniowska /sprawozdawca/, Protokolant Anna Rudzińska, po rozpoznaniu w dniu 6 października 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy w Walimiu z dnia 29 czerwca 2001r. Nr XXXV/187/2001 w przedmiocie ustalenia opłat za koordynację rozkładów jazdy przewoźników wykonujących zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowym w regularnym transporcie zbiorowym I. stwierdza, że zaskarżony § 4 powyższej uchwały został wydany z naruszeniem prawa; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej uchwały. W dniu 29 czerwca 2001r. Rada Gminy w Walimiu podjęła uchwałę Nr XXXV/187/2001 w sprawie ustalenia opłat za koordynację rozkładów jazdy przewoźników wykonujących zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi w regularnym transporcie zbiorowym. W podstawie prawnej uchwały Rada Gminy powołała art. 18 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym /tj. Dz.U. 1996r. Nr 13, poz. 74 z póź. zm./ art. 2 ust. 3 do 6 ustawy Prawo Przewozowe /tj. Dz.U. Nr 50 poz. 601/ oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 5 września 2000r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych /Dz.U. Nr 82, poz. 933/. W § 1 uchwały postanowiono, iż wprowadza się cennik opłat /na podstawie dokonanej kalkulacji kosztów/ za koordynację rozkładów jazdy przewoźników wykonujących zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi w regularnym transporcie zbiorowym, których linie przebiegają przez obszar Gminy Walim. W § 2 wskazano, iż cennik opłat stanowi załącznik nr 1 do niniejszej uchwały a w § 3 powierzono wykonanie uchwały Zarządowi Gminy. Z kolei w § 4 pkt 1 postanowiono, iż uchwała podlega opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego w pkt 2, że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. W uzasadnieniu podjętej uchwały podniesiono, iż w związku z koniecznością wydania zezwoleń na wykonywanie zbiorowego przewozu osób samochodami osobowymi na terenie gminy Walim, konieczne jest skoordynowanie rozkładów jazdy wszystkich przewoźników wykonujących zarobkowy przewóz na obszarze naszej gminy, aby godziny odjazdów przewoźników nie pokrywały się. W skardze na tę uchwałę Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 93 ust. 1 i art. 102 a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 ze zm./ wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 uchwały Nr XXXV/187/01 Rady Gminy Walim z dnia 29 czerwca 2001r. w sprawie ustalenia opłat za koordynację rozkładów jazdy przewoźników wykonujących zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi w regularnym transporcie zbiorowym jako sprzecznego z prawem. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, iż przedmiotową uchwałą Rada Gminy w Walimiu działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 powołanej ustawy, art. 2 ust. 3 – 6 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. Prawo przewozowe /Dz.U. z 2000r. Nr 50, poz. 601/ i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych /Dz.U. Nr 82, poz. 933/ postanowiła wprowadzić cennik związany z koordynacją rozkładów jazdy przewoźników wykonujących zarobkowy przewóz osób w regularnym transporcie zbiorowym. W § 4 postanowiono, że uchwała podlega opublikowaniu w dzienniku urzędowym województwa. Organ nadzoru wywiódł, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Dalej w ust. 2 postanowiono, że na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Następnie w art. 42 stwierdzono, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnym /Dz.U. Nr 62, poz. 718/. Analiza rzeczonej uchwały wskazuje, iż nie jest ona aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym i nie podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa. Natomiast wymieniona uchwała, jest niewątpliwie aktem gminnym, stanowiącym o określonym zadaniu własnym gminy. Taki przepis prawny nie jest aktem prawa miejscowego i winien wejść w życie z dniem podjęcia lub z dniem późniejszym wyraźnie określonym w uchwale. W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Gminy Walim wniosła o jej oddalenie. W ocenie Gminy Walim podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego, albowiem poprzez ustalenie opłat za koordynację rozkładów jazdy przewoźników wykonujących zarobkowy przewóz osób, normuje całościowo sprawy tychże rozkładów jazdy i opłat dla całej gminy. W razie uznania przez Sąd, iż uchwała nie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, to należy przyjąć, iż weszła w życie z dniem podjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola obejmuje zatem materialną i formalną prawidłowość zaskarżonego aktu. Według art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 1996r., Nr 13, poz. 74 ze zm./ "Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 /ust. 1/. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwała wydana z naruszeniem prawa" /ust. 4/. W myśl art. 93 ust. 1 cyt. ustawy "Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważność uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Z kolei zgodnie z art. 94 ust. 1 "Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, orzeka się o niezgodności uchwały z prawem. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio /ust. 2/. Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Istotne naruszenie prawa nie zostało zdefiniowane w ustawach samorządowych, nie pokrywa się w zupełności z przesłankami stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za istotne naruszenie prawa przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Wojewoda stwierdził, iż uchwała nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i nie podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa. Natomiast wymieniona uchwała jest niewątpliwie aktem gminnym stanowiącym o określonym zadaniu własnym gminy. Taki przepis prawny nie jest aktem prawa miejscowego i winien wejść w życie z dniem podjęcia lub z dniem późniejszym wyraźnie określonym w uchwale. Sąd w rozpatrywanej sprawie w pełni podziela stanowisko organu nadzoru, iż zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego a tym samym nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa. W świetle postanowień art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 /Dz.U. Nr 78, poz. 483/ "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów". Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 1996, Nr 13, poz. 74/ "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminnym, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej /ust. 2/. W myśl art. 42 powołanej ustawy "Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. Nr 62, poz. 718/. W art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowiącym swoisty katalog prawodawca postanowił, iż w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Zaskarżona uchwała Rady Gminy w Walimiu nie mieści się katalogu aktów podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Również z treści przepisów materialnoprawnych stanowiących podstawę podjęcia przedmiotowej uchwały nie można wyprowadzić upoważnienia dla Rady Gminy do wydania aktu prawa miejscowego. Konstytucyjną cechą aktu prawa miejscowego jest jego powszechne obowiązywanie na terenie jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, iż akt prawa miejscowego jest aktem kierowanym do nieokreślonej liczby adresatów najczęściej do mieszkańców danej jednostki terytorialnej i reguluje w sposób bezpośredni ich prawa i obowiązki oraz kształtuje ich sytuację prawną. Tymczasem zakwestionowana uchwała Nr XXXV/187/2001 Rady Gminy w Walimiu z dnia 29 czerwca 2001r. nie rozstrzyga bezpośrednio o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Jest natomiast adresowana do określonej grupy przedsiębiorców – przewoźników wykonujących zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi w regularnym transporcie zbiorowym i podmiotu koordynującego i określa jedynie ich sposób zachowania. Okoliczność tę zdaje się potwierdzać samo uzasadnienie przedmiotowej uchwały. Wskazano bowiem w nim na konieczność skoordynowania rozkładów jazdy wszystkich przewoźników wykonujących zarobkowy przewóz osób na obszarze gminy aby godziny odjazdów przewoźników nie pokrywały się. W konkluzji stwierdzić trzeba, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego ani też innym aktem, podlegającym publikacji na mocy przepisu szczególnego. Stąd też nie podlega ona publikacji na zasadach i w trybie ogłaszania aktów prawa miejscowego określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Należy dodać, iż wbrew sugestii Rady Gminy § 4 uchwały należy odczytywać w pełnym jego brzmieniu bowiem pkt 1 i 2 stanowią integralną całość. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, należało orzec jak w sentencji wyroku. Sąd jednocześnie nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonego aktu. Wstrzymanie wykonania omówionej uchwały miałoby ten efekt, że nie podlegałaby ona wykonaniu przed uprawomocnieniem się wyroku Sądu. W myśl art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przepisy prawa miejscowego powinny być ogłaszane niezwłocznie ale kwantyfikator ten należy łączyć z sytuacją gdy zakończyło się badanie legalności aktu normatywnego. Skoro wyrok Sądu nie jest prawomocny o zakończeniu tego procesu nie można mówić.