II SA/Wr 2232/03

3 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Krupiński asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi D. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. na rzecz D. S. kwotę 10 (dziesięć) zł. tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu. Dyrektor Zakładu Karnego nr [...] w S. decyzją nr [...] z dnia [...] nie przyznał D. S. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, wskazując w uzasadnieniu, że odwołujący zbył dobrowolnie prawo do lokalu mieszkalnego w S. przy ul. [...] przez zawarcie umowy ugody z byłą małżonką. Od tej decyzji odwołał się D. S. podnosząc, że po przedłożeniu zaświadczenia ze Spółdzielni Mieszkaniowej w S. dnia 13 maja 2003 r., spełnia wszystkie warunki do otrzymania równoważnika zawarte w opinii radcy prawnego z dnia 17 czerwca 2003 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. decyzja z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § l pkt. l Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 89 ust. l ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761), utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że D. S. wraz z małżonką do czasu uzyskania rozwodu posiadali mieszkanie przy ul. [...] w S. - spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, a przydział nr [...] z dnia 11 czerwca 1993 r. wydano w trakcie trwania małżeństwa dla małżonki. D. S. zbył na rzecz byłej małżonki prawo do tego mieszkania poprzez zawarcie umowy - ugody w dniu 11 marca 2003 r. mimo, iż Sąd Okręgowy w O. I Wydział Cywilny w wyroku rozwodowym ustalił sposób korzystania z zajmowanego w trakcie małżeństwa mieszkania, przyznając mu pokój. W tym stanie faktycznym organ odwoławczy wywiódł, iż utrata mieszkania nie rodzi prawa funkcjonariusza do świadczenia ekwiwalentnego w zamian za prawo do mieszkania w postaci równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. W motywach tego rozstrzygnięcia zauważono, że za taką wykładnią przemawia analiza rozdz. 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej. Stosownie do art. 85 ust l ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Jednakże to prawo nie jest równoznaczne z uprawnieniem do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Przepis art. 89 ust. l ustawy stanowi, że równoważnik pieniężny przysługuje "z tytułu braku mieszkania". Oznacza to, że posiadanie przez funkcjonariusza w służbie stałej lokalu mieszkalnego, niezależnie od jego powierzchni mieszkalnej i przysługujących norm tej powierzchni, wyłącza możliwość przyznania tego równoważnika. Taką interpretację art. 89 ust. l potwierdza analiza przepisów art. 85 ust. l i 2 oraz art. 89 ust. l i 2. Zdaniem organu II instancji, sam fakt posiadania mieszkania, niezależnie od jego wielkości i przysługujących funkcjonariuszowi norm powierzchni mieszkalnej, wyłącza możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, o którym mowa w art. 89 ust l ustawy o Służbie Więziennej. Zgodnie zaś z art. 91 ust. l pkt. 4 w razie zbycia przez funkcjonariusza prawa do lokalu mieszkalnego nie przydziela się mu lokalu na podstawie decyzji administracyjnej a tym samym świadczenia ekwiwalentnego do tego prawa tj. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sadu Administracyjnego złożył D. S., powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, z motywów przedstawionych w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ stwierdził, że prawo do lokalu przy ul. [...] przysługiwało również skarżącemu, niezależnie od tego, iż przydziału dokonano jedynie na rzecz jego małżonki. Stwierdził, że nie podzielił stanowiska przedstawionego w opinii z dnia 17 czerwca 2003 r., na którą powołuje się skarżący. Zmiana sytuacji rodzinnej funkcjonariusza spowodowana orzeczeniem rozwodu nie rodzi powtórnego prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego i związanego z nim uprawnienia pochodnego, równoważnika z tytułu braku mieszkania, w sytuacji gdy funkcjonariusza nie pozbawiono prawa do lokalu mieszkalnego a jedynie orzeczono o sposobie korzystania z tego prawa przez niego i byłego małżonka. Z czynności podziału majątkowej wspólności małżeńskiej i ustalonego przez rozwiedzionych sposobu podziału nie można wywodzić prawa funkcjonariusza rozwiedzionego do uzyskania lokalu mieszkalnego bądź równoważnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie odnotować należy, że ponieważ skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność stosowania wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z zasady legalności, wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania (wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa. Dla oceny zasadności skargi, istotne znaczenie ma ustalenie trafności zastosowania przez organy wykładni przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm. – zwaną dalej ustawą) w odniesieniu do stwierdzonego stanu faktycznego sprawy. Przepisy ustawy w rozdziale VI zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy" regulują, m. in. uprawnienia funkcjonariuszy w służbie stałej do lokalu mieszkalnego. W art. 85 ust. 1 ustawa wprowadza zasadę, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Ustawodawca wskazał, że realizacja tej zasady może nastąpić albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w jednej z dwu miejscowości wymienionych w powołanym wyżej przepisie prawa, bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych (np. art. 90 ust 1 ustawy). Wśród możliwych do uzyskania przez funkcjonariusza świadczeń pieniężnych, ustawa wymienia równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Tą kwestię reguluje przepis art. 89 ust. 1 ustawy, który stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Ustawodawca przyznaje, zatem prawo do równoważnika pieniężnego funkcjonariuszowi, jeżeli zostaną spełnione przesłanki określone w ustawie, tj. gdy funkcjonariusz pozostaje w służbie stałej, nie ma mieszkania ani domu, jak również nie przydzielono mu kwatery tymczasowej, a także wówczas gdy jego małżonek nie ma mieszkania ani domu. Oznacza to, że równoważnik pieniężny za brak mieszkania przysługuje funkcjonariuszowi, który w świetle ustawy, nabył prawo do uzyskania lokalu mieszkalnego, a prawo to nie jest realizowane, z powodów niezależnych od funkcjonariusza. Według natomiast przepisu art. 91 ust. 1 pkt. 4 ustawy lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W świetle przywołanych przepisów organy służby więziennej wywiodły i uznały, że skarżącemu nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego, bowiem przysługuje on z tytułu braku mieszkania. Zdaniem organu II instancji, sam fakt posiadania mieszkania, niezależnie od jego wielkości i przysługujących funkcjonariuszowi norm powierzchni mieszkalnej, wyłącza możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Wskazał, iż utrata mieszkania nie rodzi prawa funkcjonariusza do świadczenia ekwiwalentnego w zamian za prawo do mieszkania w postaci równoważnika pieniężnego za brak mieszkania, albowiem zgodnie z art. 91 ust. l pkt. 4 w razie zbycia przez funkcjonariusza prawa do lokalu mieszkalnego nie przydziela się mu lokalu na podstawie decyzji administracyjnej a tym samym świadczenia ekwiwalentnego do tego prawa, tj. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, a taka sytuacja wystąpiła w sprawie, ponieważ D. S. i posiadał mieszkania, lecz zbył dobrowolnie swoje prawo do lokalu mieszkalnego w S. przy ul. [...] poprzez zawarcie umowy ugody z byłą małżonką. Co do zasady z interpretacją organu II instancji należy się zgodzić, jednak nie w stwierdzonym stanie faktycznym tej sprawy. Bezsporne jest, iż D. S. wraz z małżonką do czasu uzyskania rozwodu posiadali spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu przy ul. [...] w S., a przydział z dnia 11 czerwca 1993 r. wydano w trakcie trwania małżeństwa dla małżonki oraz, że skarżący zawarł w dniu 11 marca 2003 r. umowę ugody dot. podziału majątku w związku z orzeczonym rozwodem. W § 2 umowy postanowiono o zniesieniu wspólności majątkowej, znosząc ją przez nabycie własności lokalu przez byłą małżonkę z obowiązkiem spłaty na rzecz skarżącego. W myśl art. 31 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego " Z chwilą zawarcia małżeństwa powstaje między małżonkami z mocy ustawy wspólność majątkowa (wspólność ustawowa) obejmująca przedmioty majątkowe nabyte w czasie jej trwania przez oboje małżonków lub przez jednego z nich (majątek wspólny)." Stosownie zaś do art. 46 k.r. i op. do podziału majątku, który był objęty wspólnością ustawową, stosuje się odpowiednio przepisy o dziale spadku, co dotyczy tak przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zgodnie z art. 1035 k.c. "Jeżeli spadek przypada kilku spadkobiercom, do wspólności majątku spadkowego oraz do działu spadku stosuje się odpowiednio przepisy o współwłasności w częściach ułamkowych z zachowaniem przepisów niniejszego tytułu." Reasumując: w niniejszej sprawie doszło do zniesienia współwłasności lokalu w trybie pozasądowym. Zniesienie współwłasności przez umowę może nastąpić wówczas, gdy wszyscy współwłaściciele złożą zgodne oświadczenie woli, co do sposobu wyjścia z niepodzielności. Zniesienie współwłasności może także polegać na wyjściu ze stosunku współwłasności jednego współwłaściciela poprzez przeniesieniu swojego udziału na pozostałych współwłaścicieli. Ze zniesieniem współwłasności łączy się przeniesienie własności lub udziałów we współwłasności. Wszystkie wyżej wskazane okoliczności wystąpiły w omawianej sprawie. W ocenie tut. Sądu żądanie zniesienia współwłasności jest ustawowym prawem współwłaścicieli o podstawowym charakterze i każdy ze współwłaścicieli musi liczyć się z możliwością jej zniesienia także w sposób, który może pozbawić go prawa do rzeczy lub je ograniczyć. Rozważania powyższe potrzebne są do wykazania, iż interpretacja organu odwoławczego, która legła u podstaw odmowy przyznania skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego wywodząca, że w sprawie ma zastosowanie art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem skarżący zbył swoje prawo do lokalu mieszkalnego, jest nietrafna. W tym miejscu przypomnieć trzeba, jak w myśl orzecznictwa należy rozumieć zwrot "zbycie". W ustawie o Służbie Więziennej brak jest legalnej definicji tego pojęcia. I tak, w uchwale 5 sędziów NSA w Warszawie z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 16/00, opubl. w ONSA 2001/2/64, interpretując pojęcie "zbycie nieruchomości", na tle ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym NSA wywiódł, że "Przy dokonywaniu językowej wykładni niezdefiniowanego zwrotu prawnego ważną rolę odgrywa ustalenie wzajemnej relacji między językiem prawnym a językiem potocznym. Jedna z dyrektyw wykładni głosi, że interpretowanym zwrotom prawnym nie należy nadawać znaczenia odmiennego od potocznego, chyba że są ku temu dostateczne racje (...). W języku potocznym pojęcie "zbycie" rozumiane jest jako "sprzedaż, odstąpienie czegoś za pieniądze, pozbycie się czegoś przez sprzedaż" (Słownik języka polskiego, Warszawa 1983, s. 988). W potocznym rozumieniu zatem interpretowany zwrot nie jest równoznaczny ani z pojęciem "obrót", ani tym bardziej z kodeksowym pojęciem "przeniesienie własności" rzeczy lub praw. Zwrot ten w języku potocznym w zakresie jego rozumienia zbliżony jest do czynności prawnej w postaci sprzedaży, a więc umowy wzajemnej i odpłatnej, która stwarza zobowiązanie do przeniesienia na nabywcę własności rzeczy lub innego prawa (w tym użytkowania wieczystego gruntu) bądź własność tę lub prawa przenosi. Powstaje więc wątpliwość co do znaczenia tego pojęcia. W języku potocznym słowo "zbycie" jest równoznaczne z pojęciem "sprzedaż", "odstąpienie czegoś za pieniądze", zatem sformułowanie "zbycie" oznaczałoby, iż nie chodzi o wszystkie czynności cywilnoprawne, w których wyniku dochodzi do przeniesienia własności nieruchomości, lecz jedynie o te, które przenoszą własność w drodze umowy sprzedaży." Również w wyroku SN z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt I CK 124/02 (opubl. LEX nr 127951), dokonując wykładni zwrotu "zbywanie nieruchomości" użytego w ustawie o gospodarce nieruchomościami zawarto tezę, że "Wniesienie przez Gminę do spółki kapitałowej nieruchomości jako aportu nie jest ich zbyciem w rozumieniu art. 34 ust. 1 u.g.n. (...) Przepis ten należy interpretować w kontekście art. 37 ust. 1 u.g.n. - umieszczonego w rozdziale 4 działu II pt. "Przetargi na zbycie nieruchomości" - według którego nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste. A zatem zbywanie nieruchomości polega tylko na ich sprzedaży lub oddawaniu w użytkowanie wieczyste." Jak już wyżej powiedziano w ustawie o Służbie Więziennej termin "zbycie" użyty w art. 91 ust. 1 pkt 4 nie został prawnie zdefiniowany, także żaden inny przepis tej ustawy nie definiuje tego pojęcia. Nieskuteczne są również próby wyjaśnienia znaczenia pojęcia "zbycie" przez odwołanie się do innych ustaw w celu ustalenia zakresu pojęciowego tego zwrotu. Kodeks cywilny na określenie jednego ze sposobów nabycia własności posługuje się terminem "przeniesienie własności" (art. 155 k.c.), co w terminologii prawa cywilnego oznacza przejście własności na podstawie umowy o charakterze odpłatnym lub nieodpłatnym. Termin "zbycie" jako termin prawny występuje w art. 75¹ k.c. gdzie także nie został zdefiniowany oraz w przepisach księgi czwartej kodeksu cywilnego (art. 1051 k.c. i następne), wymieniających umowy cywilnoprawne jako formę przeniesienia spadku na nabywcę, jednakże powołane przepisy odnoszą się wyłącznie do umów dotyczących spadku. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania prawne tut. Sąd uważa, iż czynność prawna polegająca na zniesieniu ustawowej wspólności majątkowej dot. spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, w związku z rozwiązaniem małżeństwa przez rozwód, dokonana na podstawie umowy o podziale majątku dorobkowego zawartej pomiędzy byłymi małżonkami - nie jest zbyciem własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej. Zwrot użyty w w/w ustawie należy interpretować w sensie potocznym rozumianym jako "sprzedaż, odstąpienie czegoś za pieniądze, pozbycie się czegoś przez sprzedaż". Wobec powyższego odmowa przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak mieszkania, z powodu zbycia prawa do lokalu, w ocenie Sądu, stanowi naruszenie przepisu art. 91 ust 1 pkt 4 ustawy. Brak jest podstaw prawnych do uznania zastosowanej wykładni w/w przepisu przez organy służby więziennej za uzasadnioną. Odmienna ocena przyjęta, zdaniem tut. Sądu, w zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie przepisu art. 91 ust. 1 pkt 4 oraz art. 89 ust 1 ustawy, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszym postępowaniu należy, uwzględnić wyżej zamieszczoną ocenę prawną i ponownie rozpoznać odwołanie D. S. Podkreślić trzeba, że dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. Organ winien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, ustalając czy skarżącemu przysługiwało, na podstawie art. 85 i art. 86 ustawy prawo do lokalu mieszkalnego, a następnie, dokonując oceny stwierdzonego stanu faktycznego odpowiednio do poczynionych ustaleń w zamian za to niezrealizowane prawo, przyznać świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za brak mieszkania, bądź odmówić tegoż prawa. Należy także mieć na uwadze, że obecnie obowiązującym aktem prawnym wykonawczym, jest rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 187, poz. 1831). W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 145 § l pkt l lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na podstawie art. 135 wskazanej ustawy uchylono decyzję I instancji. Rozstrzygnięć w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).