II SA/Wr 226/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) WSA Alicja Palus Protokolant: Paweł Kysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 lipca 2007 r. sprawy ze skargi S.D. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zbiornika wodnego P oddala skargę Pismem z dnia [...] (po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa) skarżący B. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...], Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zbiornika wodnego P. Zarzucając skarżonej uchwale naruszenie prawa (interesu prawnego), prawa do własności, prawa do swobodnego korzystania z drogi gminnej nr [...] oraz nie rozpatrzenie przez organ gminy wniosku z dnia [...], skarżący B. D. wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi B. D. podniósł między innymi, iż w dniu [...] z uwagi na naniesienie w przedstawionym do wglądu projekcie miejscowego planu zagospodarowania zawężonej przez posadowiony płot z murem - drogi Nr [...], złożył w Urzędzie Gminy P. wniosek o ujęcie w planie zagospodarowania przestrzennego drogi "właściwej", o szerokości znajdującej się na aktualnych mapach geodezyjnych. W tym też zakresie, jak wskazuje w swojej skardze B. D., załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały zawiera rozstrzygnięcie w sprawie drogi gminnej nr [...] wydane nie na podstawie aktualnych map geodezyjnych, a na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Nr [...] z dnia [...], którą uchylił D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją Nr [...] z dnia [...] z powodu rażącego naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Ponadto poprzez uwzględnienie przez organ lokalizacyjny w projekcie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwag W. W. a nadto M. C. oraz Z. W. - osób których działki nie są działkami sąsiednimi do działki skarżącego tym samym nie będących w ocenie skarżącego stronami tego postępowania zgodnie z art. 28 kpa - odnośnie pozostawienia działki skarżącego nr [...] jako działki budowlanej i nie wprowadzania tam konfliktowej, uciążliwej funkcji zabudowy zagrodowej, doszło do naruszenia bez wiedzy i zgody skarżącego jego prawa własności i tym samym art. 64 Konstytucji. Skarżący dodał nadto, iż nigdy nie zabiegał o przekwalifikowanie działki, która była i jest działką rolną. Skarżący podniósł również w uzasadnieniu swojej skargi, iż w dniu [...] złożył wniosek do Wójta Gminy P. z dnia [...] o objęcie w planie zagospodarowania przestrzennego na jego działce rolnej nr [...] wiaty na maszyny rolnicze oraz zbiorników do przechowywania zboża. Mimo jednakże zapewnienia przez Wójta Gminy P. z piśmie Nr [...] z dnia [...], że "... wniosek poddany zostanie analizie zasadności i możliwości jego uwzględnienia" został on przez organ lokalizacyjny pominięty. W odpowiedzi na skargę Gmina P. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej i nie merytorycznej. Uzasadniając swój wniosek Gmina wskazała, że podjęcie uchwały nastąpiło zgodnie z wszelakimi postanowieniami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.) z wypełnieniem wszelkich procedur prawnych wymaganych dla podjęcia tej uchwały. Kwestionowany akt prawny Rady Gminy P. nie narusza jakichkolwiek interesów prawnych i uprawnień wymagających ich usunięcia jako niezgodnych z wymienionymi przepisami. Uchwała planistyczna Rady Gminy jest koherentna z postanowieniami uchwały Rady Gminy P. Nr [...] z dnia [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. Działka B. D. Nr [...], posiada zapis charakterystyki planistycznej MNp - teren zabudowy jednorodzinnej projektowanej. W ocenie organu żaden z zapisów uchwałodawczych (planistycznych) nie ogranicza skarżącego w jego prawach do korzystania z własnej nieruchomości jak i z jakichkolwiek dróg gminnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) i art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zatem kontrola sądowa sprawowana pod względem legalności oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości czy też słuszności. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, a tym samym przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy P. z dnia [...], Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zbiornika P., przy czym aspekt tej oceny ograniczony został do kontroli prawidłowości materialnej i formalnej zaskarżonego aktu. Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa w stopniu, który obligowałby Sąd do wyeliminowania kwestionowanego aktu prawa miejscowego z obrotu prawnego. Zważyć na wstępie należy, że zaskarżona uchwała podjęta została w warunkach, określonych powoływaną wcześniej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwaną w dalszej części u.p.z.p. Akt ten zawiera między innymi w art. 17 szczegółową regulację dotyczącą procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla której ustawodawca stworzył dodatkową ochronę poprzez treść art. 18 ust.1 tej ustawy. Z tych względów ocena prawidłowości zaskarżonej uchwały dokonywana była przez Sąd również w odniesieniu do postanowień wskazanego art. 17 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Prowadząc postępowanie w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się wadliwości, która nosiłaby znamiona rażącego naruszenia prawa skutkującego koniecznością usunięcia zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Takiej samej ocenie zdaniem Sądu podlega badany akt prawny w zakresie legalności samej przewidzianej w art. 18 ust. 1 w zw. art.17 pkt.12-14 u.p.z.p procedury ustosunkowywania się przez organ lokalizacyjny do zgłoszonych przez skarżącego "uwag" na etapie uzgadniania ze społecznością lokalną projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z określonej w art. 18 ustawy instytucji uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która zastąpiła znane poprzedniej regulacji "protesty" i "zarzuty" może skorzystać "każdy" a więc ma ona charakter powszechny. Ustawodawca posługując się zwrotem "każdy", przyznaje osobom fizycznym, prawnym, jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej oraz grupom osób prawo do formułowania krytycznych wypowiedzi odnośnie do proponowanych rozwiązań zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z których wynika żądanie dokonania tych zmian. Warunkiem wystarczającym uznania pisma za uwagę jest przy tym zakwestionowanie w jego treści ustaleń przyjętych w projekcie planu. Nie wymaga się tu od wnoszącego uwagę wykazania istnienia interesu prawnego, który może być naruszony ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawartymi w projekcie planu (tak między innymi T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004 ). Obowiązkiem wójta, burmistrza, prezydenta miasta jest stosownie do dyspozycji art. 17 pkt.12 -14 u.p.z.p rozpatrzenie tych uwag, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania; wprowadzenie ewentualnej zmiany do projektu planu miejscowego wynikającej z rozpatrzenia uwagi, a następnie w niezbędnym zakresie ponowienie uzgodnienia oraz przedstawienie radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Natomiast obowiązkiem rady gminy jest przewidziane w art. 20 ustawy rozstrzygnięcie jednocześnie z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Bezspornym jest, że objęta zaskarżoną uchwałą - sprawa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zbiornika wodnego P., w tym planistycznego przeznaczenia przez organy lokalizacyjne znajdujących się na tym obszarze gruntów jak też i sposobu i zasad lokalizacji w planie dróg jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Tym samym uchwała ta może być zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 tej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004 r. w sprawie sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2 - w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie wskazanego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia" (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. w spr. OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69; St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna albo ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy w przepisach materialnych prawa administracyjnego. Uchwały organów jednostek samorządowych mieszcząc się w zakresie "administracji publicznej", mogą ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego (np. prawo własności). Skoro jednak w myśl przywołanego art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" /a nie wyłącznie faktyczną/ sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie. Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze (por. A. Kisielewicz – "Skarga na akt organu gminy w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego", Samorząd Terytorialny Nr 10 z 2003 r.), gdzie przyjmuje się, iż stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna lub uchwala organu gminy) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie, skarżący obowiązany był zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia interesu prawnego skarżącego czy też jego uprawnienia w kwestionowanej uchwale nie można się było dopatrzyć. Zauważyć należy, że każde uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może pociągać za sobą konsekwencje nie tylko w sferze własnościowej, lecz również w sferze dotyczącej uciążliwości życia na danym terenie. Działań tych natomiast nie sposób uznać za naruszających prawo, jeśli tylko ustalenia planu mieszczą się w granicach określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Badając w rozpoznawanej sprawie zaskarżoną uchwałę, Sąd oceniał, czy uchwała ta nie została podjęta z naruszeniem prawa, o którym jest mowa w art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z tym przepisem, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Analiza przedłożonej dokumentacji planistycznej nie ujawniła, aby zaskarżona uchwała podjęta została w okolicznościach wskazanych w art. 28 ust.1 u.p.z.p; a tylko takie wykazane naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, dawałoby Sądowi ewentualną podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Nie stwierdzono naruszeń na jakie wskazuje ustawa w przywołanym przepisie. Inaczej mówiąc prawidłowe zastosowanie prawa materialnego w toku procedury planistycznej przeprowadzonej z poprawnym wykorzystaniem obowiązujących organy gminy zasad powoduje, iż badana uchwała mieści się w ramach obowiązującego porządku prawnego. W szczególności wskazać należy, iż wbrew zarzutom skargi zaskarżona uchwała nie narusza prawa własności skarżącego a jedynie w określonym zakresie modyfikuje to prawo. Przewidziany w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności, nie oznacza jak mylnie sądzi skarżący, że wartość ta objęta jest bezwzględną ochroną. Zgodnie bowiem z unormowaniem zawartym w art. 6 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niewątpliwie więc ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają na tak eksponowaną w skardze przez B. D. swobodę korzystania z rzeczy przez osoby posiadające do niej tytuł prawny. Taki charakter ze swej istoty ma każdy zapis planu, bowiem określa on sposób korzystania i rozporządzania ze wszystkich nieruchomości gruntowych na terenie planem tym objętym. Niewątpliwie poprzez przeznaczenie określonej nieruchomości gruntowej na ściśle określony cel – w tym przypadku zabudowę mieszkaniową – ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają bezpośrednio na swobodę korzystania z tego gruntu- nie naruszają przy tym jednak samej istoty prawa własności, której obowiązek poszanowania nakazuje wskazywany przez niego art. 64 Konstytucji RP. Jak wynika z rysunku planu i dołączonych przed rozprawą kopii map sporna działka strony znajduje się w centralnej części całego, dużego obszaru terenu przeznaczonego docelowo pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem (między innymi) uzupełniającego przeznaczenia w zakresie usług. Warto przy tym podkreślić, że zaliczenie działki skarżącego jako jednej z wielu działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do wspólnej strefy oznaczonej symbolem "MNp" (tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem uzupełniającego przeznaczenia w zakresie usług i obiektów budowlanych) stanowi wyraz dążenia organów gminy do zapewnienia na terenie wspólnoty samorządowej pewnego "ładu przestrzennego" zmierzającego do pogodzenia interesów ogółu mieszkańców tworzących wspólnotę gminną. W ocenie Sądu argumentacja skarżącego o konieczności pozostawienia rolnego przeznaczenia jego działki z uwagi na jego wieloletnią pracę na roli nie może podważyć legalności zgodnego z wymogami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju przedsięwzięcia planistycznego gminy P. Warto przy tym podkreślić, iż kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ograniczają się tylko do oceny legalności, tj. zgodności z prawem podjętej uchwały, co sprawia, że Sąd nie może wkraczać w ocenę celowości, czy też słuszności działania organów gminy. Nie można przy tym zgodzić się zarzutem skarżącego o pominięciu przez organy lokalizacyjne złożonego w dniu 21 września 2004 r. (a więc jeszcze przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu) wniosku o "ujęcie w planie zagospodarowania przestrzennego wiaty na maszyny rolnicze i zbiorników do przechowywania zboża", skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza w miarę możliwości sytuowania na terenie należącym do skarżącego innych jeszcze oprócz mieszkaniowych obiektów budowlanych Lektura akt administracyjnych wskazuje, że rozstrzygnięciem Wójta Gminy P. z dnia [...], wydanym w sprawie rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego terenu zbiornika wodnego P. w § 1 wskazano które wnioski do projektu planu organ wykonawczy gminy uwzględnia. W paragrafie tym pod pozycją 5 wskazano, jako uwzględniony wniosek skarżącego z dnia [...] (vide k. 47 I tomu akt adm.). Nadto analiza części tekstowej planu wskazuje także, iż dział II uchwały zatytułowany "Ustalenia dotyczące przeznaczenia i warunków zagospodarowania terenów" w rozdziale pierwszym, określającym przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w § 5 stanowi, że tereny oznaczone symbolem MNp przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem przeznaczenia uzupełniającego, obejmującego: (między innymi) usługi Dodatkowo można wskazać, że wedle § 4 p. 15 przez usługi należy rozumieć funkcje terenów i obiektów realizowane całkowicie lub z przewagą funduszy niepublicznych we wszystkich dziedzinach działalności gospodarczej. Reasumując tę część wywodów zdaniem Sądu zarzut skargi w zakresie naruszenia interesu strony zapisami planu, dotyczącymi rozstrzygnięć w zakresie działki [...] należy uznać za nieuzasadniony. Lektura akt sprawy wskazuje że wszystkie uwagi, które wpłynęły w dniach [...] – [...] a więc w trakcie procedury wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu zostały rozpatrzone przez organy lokalizacyjne (vide: rozstrzygnięcie Wójta Gminy P. [...] k. 11- 12 oraz stanowiące załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Gminy P. z dna [...] rozstrzygnięcie Rady Gminy P. o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu). Na marginesie należy tylko dodać, że krzywdzący w odczuciu skarżącego fakt zmiany przeznaczenia jego działki nr [...] z działki rolnej na działkę budowlaną, atrakcyjnie położoną na terenach zbiornika wodnego P. zdecydowanie podnosi dotychczasową wartość gruntu, (zważywszy na jego zagospodarowanie i obecny sposób wykorzystania), lepiej niż wcześniej pozwoli wykorzystać walory tego obszaru. To, że działka została zaliczona do obszaru nowoprojektowanej budowy mieszkaniowej nie oznacza także, że skarżący-jako właściciel działki ma obowiązek zabudowania tej działki w najbliższym czasie. Daje to skarżącemu takie uprawnienie, a nie nakłada na niego skonkretyzowanego obowiązku. Jeśli zaś chodzi o drugi zarzut skargi, nie uwzględnienia przez organy gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy P. "właściwej drogi" o szerokości znajdującej się w aktualnych mapach geodezyjnych, to niewątpliwie w uzasadnieniu nieuwzględnienia uwagi można dostrzec uchybienie polegające na błędnym odesłaniu do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Nr [...] z dnia [...] wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego. Jednakowoż dostrzeżone uchybienie nie wpływa na legalność samej uchwały. Ustawodawca nie wymaga bowiem od kompetentnego organu gminy uzasadnienia odmowy uwzględnienia uwag do planu, a jedynie obliguje organ do zajęcia odnośnie do wniesionej uwagi stanowiska. Nadto, jako okoliczność pierwszoplanowa podkreślenia wymaga fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakreśla jedynie ogólne ramowe warunki sytuowania dróg w terenie. Tej kwestii został poświęcony rozdział X uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatytułowany "Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W rozdziale tym normodawca gminny określa układ dróg i ulic obsługujących obszar, wymagania minimalnych szerokości tychże dróg. Z porównania zaś części graficznej i tekstowej planu wynika, że zajmuje się on jedynie kwestią minimalnej szerokości spornej drogi. Kwestia zaś czy istotnie zabudowa budynku mieszkalnego, należącego do W. W. ogranicza drogę gminną, a ściślej korzystanie z niej, nie podlega badaniu w toku kontrolowania procedury planistycznej, natomiast może być przedmiotem badania przez organ nadzoru budowlanego, które to postępowanie (jak się zdaje) jest już w toku. Przede wszystkim zaś na szczególne podkreślenie zasługuje okoliczność, że jak w początkowym zakresie rozważań wskazano dla skutecznego wniesienia do Sądu Administracyjnego skargi na uchwałę Rady Gminy w trybie art. 101 ustawy o Samorządzie gminnym skarżący musi wykazać naruszenie prawa lub uprawnienia skarżonym aktem, podjętym w zakresie administracji publicznej. Niewątpliwie w przypadku kwestionowania "swobodnego korzystania z drogi gminnej" nie może być mowy o naruszeniu prawa lub uprawnienia, bowiem brak jest przepisu prawa materialnego, który mógłby kreować po stronie skarżącego takie naruszenie. Można w tym miejscu jeszcze dodać, że kwestią "uprawnienia" w rozumieniu przepisu art. 101 usg zajmował się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny i (między innymi) w wyroku z dnia 29 stycznia 1992 r. (SA 1355/91, Wspólnota 1992/18/17) wskazał, że. interes prawny i uprawnienie, o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym powinny wynikać z przepisów prawa materialnego; te bowiem przepisy są źródłem uprawnień oraz interesów prawnych. Swobodne korzystanie z drogi, znajdującej się na terenie gminy ma jedynie charakter faktyczny, dlatego nie może być rozważany ani kontrolowany poprzez art. 101 usg. Rekapitulując dotychczasowe rozważania Sąd w ramach kontroli zaskarżonej uchwały nie stwierdził takiego naruszenia przepisów regulujących procedurę podjęcia zaskarżonej uchwały, która skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. W przedstawionych bowiem okolicznościach nie można uznać, aby ustalenia projektu planu naruszały obiektywnie istniejący porządek prawny czy też aby stanowiły nadużycie władztwa planistycznego ze strony gminy. Dotąd powiedziane sprawia, że wniesioną skargę należało oddalić po myśli przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.