II SA/Wr 226/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Asesor WSA Malwina Jaworska - Wołyniak, po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji "C." z/s w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 5 lutego 2024 r. nr SKO.EA/41/1/24 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości. Fundacja "C." z siedzibą w J. (dalej: skarżąca fundacja, strona skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej: SKO, organ odwoławczy) z 5 lutego 2024 r. (Nr SKO.EA/41/1/24), którym uchylono postanowienie Prezydenta Miasta J. (dalej: Prezydent, organ I instancji) z 14 grudnia 2023 r. (Nr KO.3160.5.2023) nakładające na skarżącą fundację grzywnę w kwocie 50.000,00 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 14 grudnia 2023 r. (Nr [...]) i w pkt 1 nałożono na skarżącą fundację, grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50.000,00 (słownie: pięćdziesiąt tysięcy) złotych; w pkt 2 wezwano do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz w pkt 3 wezwano skarżącą fundację do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 14 grudnia 2023 r. (Nr [...]) w terminie 21 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, z zagrożeniem, że w razie jego niewykonania w tym w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej kwocie. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Organ I instancji decyzją z 8 września 2022 r. (Nr 4/m/2022) nakazał stronie skarżącej usunięcie odpadów o następujących kodach: 15 01 02 - opakowania z tworzyw sztucznych, 16 01 19 - tworzywa sztuczne, 16 01 22 - inne niewymienione elementy, 17 01 01 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, 17 01 02 – gruz ceglany, 20 03 99 - odpady komunalne niewymienione w innych podgrupach z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania tj. na terenie działki nr [...] obręb [...] J.(1) położonej w J. przy ul. [...] w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Jednocześnie w decyzji nakazano, aby usuwane odpady przekazać do zagospodarowania firmie (firmom) posiadającym stosowne zezwolenia w zakresie gospodarowania tymi odpadami oraz przekazać do Urzędu Miasta J. informację o sposobie wykonania nałożonego obowiązku wraz z dokumentacją potwierdzającą usunięcie odpadów. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej fundacji SKO decyzją z 30 listopada 2022 r. (Nr SKO/41/SO-2/2022), orzekło o jej utrzymaniu w mocy. W związku z tym, że nałożony w tej decyzji obowiązek usunięcia odpadów nie został wykonany, w dniu 30 listopada 2023 r. do podmiotu zobowiązanego zostało wysłane pisemne upomnienie. W dniu 14 grudnia 2023 r. Prezydent wydał tytuł wykonawczy, w którym wskazał ciążący na skarżącej fundacji obowiązek określony w decyzji z 8 września 2022 r. W tym samym dniu organ I instancji wydał postanowienie, którym nałożył na skarżącą fundację grzywnę w kwocie 50.000,00 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 14 grudnia 2023 r. (Nr [...]); wezwał do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (Nr [...]) w terminie 21 dni od dnia doręczenia postanowienia. Zażalenie na to postanowienie wniosła strona skarżąca. W zażaleniu wskazano, że skarżąca fundacja nie jest zobowiązana, gdyż nieruchomości, na których znajdują się odpady otrzymała w 2016 r. Wskazała nadto, że właścicielem odpadów są poprzednicy prawni, co uzasadnia złożenie wniosku o wznowienie postępowania w tej sprawie. Podano, że informacje te pochodzą od osoby, wchodzącej w skład poprzedniego zarządu skarżącej fundacji, która bez własnej winy nie brała udziału w oględzinach nieruchomości. Nadto stwierdzono, że obowiązek, opisany w zaskarżonym postanowieniu, nie może być wykonany, gdyż według Gminy J. fundacja nie jest posiadaczem nieruchomości i otrzymała pismo z 14 grudnia 2023 r. w sprawie jej wydania. Strona skarżąca zaznaczyła również, ze jest organizacją pożytku publicznego "non-profit", nie generuje żądnych przychodów, a podejmuje działania dopiero po ich pozyskaniu. Z tego względu nałożona w postanowieniu grzywna jest znacznie zawyżona i sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. Opierając się na wskazanych zarzutach żaląca się wniosła o wznowienie postępowania w sprawie, w której nałożono na nią obowiązek usunięcia odpadów. Powołanym na wstępie postanowieniem SKO uchyliło postanowienie organu I instancji i orzekło o nałożeniu na skarżącą fundację, grzywny w celu przymuszenia w kwocie 50.000,00 (słownie: pięćdziesiąt tysięcy) złotych. Organ odwoławczy przytoczył stosowne przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r., poz. 2505) – dalej: u.p.e.a., i wyjaśnił zasady ustalania grzywny. Jak wskazano z treści złożonego zażalenia nie wynika, że zobowiązana wykonała obowiązek usunięcia odpadów, nałożony w decyzji Prezydenta z 8 września 2022 r. utrzymanej w mocy przez SKO decyzją z 30 listopada 2022 r. Skarżąca fundacja zobowiązana była usunąć odpady z terenu działki nr [...], obręb [...] J., do 30 kwietnia 2023 r. Skoro do tego czasu, jak też w terminie późniejszym, obowiązkowi temu nie zadośćuczyniono to w ocenie SKO zasadnym było skierowanie do skarżącej fundacji pisemnego upomnienia z 30 listopada 2023 r., a następnie sporządzenie tytułu wykonawczego i nałożenie na skarżąca fundację grzywny, w celu przymuszenia jej do jego wykonania. Jednocześnie, zdaniem SKO wysokość tej grzywny mieści się w granicach zakreślonych przepisem art. 121 § 2 u.p.e.a., przewidzianej dla osób prawnych. W ocenie organu odwoławczego podniesione w zażaleniu zarzuty nie mogły być przedmiotem rozpatrzenia w sprawie, regulowanej przepisami art. 119-122 u.p.e.a. Jak zauważono, w złożonym zażaleniu wniesiono o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznie decyzją SKO z 30 listopada 2022 r. W tym zakresie wskazano, że wniosek ten zostanie rozpatrzony w trybie i na zasadach, przewidzianych przepisami art. 145 i nast. k.p.a., przez uprawniony do tego organ, jednakże bez wpływu na zakres instancyjnego rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu zażaleniowym. Niezależnie od powyższego SKO uznało, że zaskarżone postanowienie Prezydenta podlegało częściowej reformacji, opartej na przepisie art. 122 § 2 u.p.e.a. Jak wynika z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia powinno zawierać nie tylko wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, lecz także zagrożeniem, że w razie niewykonania tego obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Jak podkreślono z treści pkt 3 zaskarżonego postanowienia wynika, że organ I instancji wezwał w nim jedynie skarżącą fundację do wykonania, w zakreślonym terminie, obowiązku określonego w sporządzonym równolegle tytule wykonawczym Nr [...], jednakże bez zagrożenia, że w razie niezastosowania się do tego wezwania stosowane będą dalsze grzywny, do maksymalnej wysokości 200.000,00 zł, przewidzianej dla osób prawnych. W skardze na postanowienie SKO zarzucono naruszenie art. 119 i 121 u.p.e.a., tj. brak zawieszenia niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia wniosku o wznowienie postępowania, które jest zasadne, tzn. z winy organu, który w okresie pandemii nie chciał nawet przekazać dokumentacji z postępowania, nie ustalono właściciela odpadów oraz pominięcie braku oceny, w świetle podanych faktów w zażaleniu, legalności nałożenia grzywny i sposobu ustalenia astronomicznej kwoty 50 tys. zł wobec skarżącej fundacji, będącej OPP. W rezultacie stwierdzono, że organ nie dokonał zatem żadnej oceny w świetle art. 119 i art. 121 u.p.e.a. W ocenie skarżącej fundacji nie wystąpiła przesłanka nałożenia grzywny, gdyż strona skarżąca nie tylko nie jest stroną zobowiązaną, ale zgodnie z art. 119 u.p.e.a. zobowiązanie może i powinna wykonać Fundacja "C.(1)" jako właściciel odpadów. Ponadto, w przypadku organizacji pożytku publicznego, jaką jest skarżąca fundacja, nie powinno nakładać się grzywny, gdyż celowe jest zastosowanie innego środka, np. ustalenia w ramach współpracy organ-OPP, jak rozwiązać problem cudzych odpadów. Zdaniem skarżącej fundacji organ nie ustalił wysokości grzywny w oparciu o znane fakty, tj. skali odpadów czy celu nałożenia grzywny w kwocie 50 tys. zł na podmiot non-profit, czyli OPP. Już na bazie oceny faktu, że skarżąca fundacja jest OPP, nie prowadzi działalności gospodarczej, stara się przywrócić skażony teren do życia, to już z tego powodu SKO powinno uchylić postanowienie. Organ odwoławczy nie dokonał oceny podanych faktów, traktując je bezzasadnie jako zarzuty. Jak podkreślono nie były to zarzuty, lecz naświetlenie przesłanek braku legalności, jak i wadliwego sposobu ustalenia kwoty grzywny.W rezultacie wniesiono o: uchylenie celem zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Pismem z 14 lutego 2024 r. skarżąca fundacja wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z 15 lipca 2024 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2024 r. poz. 935) - dalej: p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Dokonując zatem, w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega postanowienie z 5 lutego 2024 r. (Nr SKO.EA/41/1/24) którym uchylono postanowienie organu I instancji z 14 grudnia 2023 r. (Nr KO.3160.5.2023) i w pkt 1 nałożono na skarżącą fundację, grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50.000,00 (słownie: pięćdziesiąt tysięcy) złotych; w pkt 2 wezwano do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz w pkt 3 wezwano skarżącą fundację do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 14 grudnia 2023 r. (Nr [...]) w terminie 21 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, z zagrożeniem, że w razie jego niewykonania w tym w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej kwocie. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że zaskarżone postanowienie wydane zostało na etapie egzekucji administracyjnej, a tym samym zasadność wydania decyzji, będącej podstawą postępowania egzekucyjnego, nie może być w jego toku podważana, gdyż do tego przewidziany jest odrębny tryb. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Środki prawne przysługujące osobie zobowiązanej w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą służyć podważaniu decyzji będącej podstawą egzekucji. Decyzja taka winna być podważana w innym trybie prawem przewidzianym, czy to zwyczajnym, czy to nadzwyczajnym. W tym też zakresie powołane w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Co więcej grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 u.p.e.a.). Przechodząc dalej należy wskazać, że w okolicznościach sprawy decyzją z 8 września 2022 r. (Nr 4/m/2022) kompetentny organ nakazał stronie skarżącej usunięcie odpadów o następujących kodach: 15 01 02 - opakowania z tworzyw sztucznych, 16 01 19 - tworzywa sztuczne, 16 01 22 - inne niewymienione elementy, 17 01 01 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, 17 01 02 – gruz ceglany, 20 03 99 - odpady komunalne niewymienione w innych podgrupach z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania tj. na terenie działki nr [...] obręb [...] J.(1) położonej w J. przy ul. [...] w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Nie ulega wątpliwości, że na chwilę wydania postanowienia organu I instancji, jak i zaskarżonego postanowienia obowiązek wynikający ze wskazanej decyzji istniał i był wykonalny, przy czym strona skarżąca go nie wykonała (co znalazło swoje potwierdzenie chociażby w treści zażalenia, w którym strona skarżąca podnosi, że nie może usunąć wskazanych odpadów). Z tych też względów, zasadnym było zastosowanie art. 119 u.p.e.a. celem przymuszenia do wykonania, nałożonego decyzją z 8 września 2022 r., obowiązku przez skarżącą fundację. Stosownie natomiast do treści art. 121 § 2 u.p.e.a. z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Jednocześnie należy podkreślić, że ustawodawca w ramach art. 121 § 2 ustawy nie dokonał zróżnicowania wysokości grzywny w zależności od faktu bycia, czy też nie, organizacją pożytku publicznego, na co wskazuje strona skarżąca. W rezultacie zarzuty skargi również w tym zakresie były nieusprawiedliwione. W ocenie Sądu nie mogły również zadziałać argumenty odnoszące się do wysokości nałożonej grzywny. Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie ekonomicznej presji na podmiot zobowiązany w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku i taki cel, w ocenie Sądu, zasadniczo może spełnić nałożona grzywna. W ocenie Sądu uzasadnienie organów nie budzi zastrzeżeń i koresponduje z istotą niniejszego środka egzekucyjnego. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1822/10, publ. CBOSA). Niezależnie podkreślić należy, że grzywna w celu przymuszenia podlega zwrotowi w całości lub w części w przypadku wykonania obowiązku. W zakresie braku rozważenia przez organy zasadności nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji gdy istnieją inne środki to Sąd wskazuje, że ze względu na szerokie możliwości uniknięcia zapłaty grzywny lub zwrotu zapłaconej kwoty (vide: art. 125 oraz 126 u.p.e.a.) czynią z tego środka egzekucyjnego, co do zasady środek mniej uciążliwy od innych środków egzekucyjnych zobowiązań niepieniężnych określonych w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., a tym samym celowym i słusznym było zastosowanie właśnie tego środka egzekucyjnego. W okolicznościach sprawy nie można było także zarzucać organom nie zawieszenia postępowania egzekucyjnego ze względu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta z 8 września 2022 r. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest bowiem stanowisko, zgodnie z którym uruchomienie nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji administracyjnej, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy, nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego (zob. np. wyroki NSA z 6 marca 2001 r., sygn. akt III SA 47/00; 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1730/11, publ. CBOSA). Podsumowując, w okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji, gdy skarżąca fundacja nie wykonała obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, także po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny był upoważniony i zobowiązany do nałożenia na stronę skarżącą grzywny w celu przymuszenia. W ocenie Sądu, zasadnie Prezydent uchylił postanowienie organu I instancji, stwierdzając wadliwość rozstrzygnięcia co do warunków określonych art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. i orzekł o nałożeniu na skarżącą fundację, grzywny w celu przymuszenia w kwocie 50.000,00 (słownie: pięćdziesiąt tysięcy) złotych. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.