II OSK 1730/11

Dnia 22 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 281/11 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uznania za niezasadne zarzuty dotyczące postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 281/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010 r., w przedmiocie uznania za niezasadne zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z dnia [...].09.2010 r., działając na podstawie art. 34 § 4, art. 17 § 1 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005 r, nr 229 póz. 1954 ze zm. zwana dalej ustawą o postępowaniu egzekucyjnym) po rozpatrzeniu zarzutów zgłoszonych przez J. S. w piśmie z dnia [...].08.2010 r., do postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...].05.2010 r. uznał za niezasadne zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego J. S. dotyczące postępowania egzekucyjnego prowadzonego w sprawie rozbiórki budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 4,30 x 8,00 m położonego na działkach [...],[...],[...] w C., gmina J. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że postępowanie egzekucyjne prowadzone było w związku z niewykonaniem przez J. S. obowiązku objętego tytułem wykonawczym z dnia [...].05.2010 r., dotyczącym obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego położonego na działkach [...],[...],[...] w C. W związku z postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...].07.2010 r., uchylającym postanowienie organu l instancji z dnia [...].06.2010 r., w dniu [...].08.2010 r., wystosowano do zobowiązanego J. S. pismo " zwracając się w nim o wyjaśnienie i sprecyzowanie pisma z dnia 23.06.2010 r, w szczególności o podanie, czy intencją wnioskodawcy jest zgłoszenie zarzutów do postępowania egzekucyjnego, a jeśli tak, to którego spośród wymienionych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". W dniu [...].09.2010 r. wpłynęło do PINB pismo w którym J.S. wyjaśnia, że składa zarzut w oparciu o przesłankę nieistnienia obowiązku będącego przedmiotem egzekucji administracyjnej (art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), stwierdzając przy tym, że obowiązek nałożony decyzją PINB nr [...] z dnia [...].06.2004 r., nie istnieje oraz że wystąpił do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie pismem z dnia [...].08.2010 r., z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...].06.2004 r. Zdaniem organu zarzut nieistnienia obowiązku będącego przedmiotem postępowania egzekucyjnego nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ egzekwowany obowiązek wynika z decyzji ostatecznej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...].01.2009 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia [...].06.2004 r. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...].04.2009 r. skarga J. S. na decyzję MWINB w przedmiocie nakazania rozbiórki, została oddalona. Zażalenie J. S. nie zostało uwzględnione i Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...].12.2010 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, podnosząc, że zarzut nieistnienia obowiązku może zostać uznany za zasadny jedynie w przypadku, gdy postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte mimo nieistnienia obowiązku. W sytuacji, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym - co ma miejsce w przedmiotowej sprawie - postępowanie egzekucyjne zostaje wszczęte z urzędu w chwili opatrzenia klauzulą o skierowaniu do egzekucji wystawionego tytułu wykonawczego. Obowiązek nie istnieje, gdy nigdy nie powstał albo gdy wprawdzie powstał, ale wygasł np. wskutek uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku co w sprawie nie ma miejsca gdyż obowiązek rozbiórki wynika z ostatecznej decyzji MWINB z dnia [...].01. 2009 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 29.04. 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 374/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na powyższą decyzję MWINB. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, ani nie zaszły żadne inne okoliczności, które powodowałyby wygaśnięcie obowiązku. Zarzut podniesiony w zażaleniu sprowadzający się do kwestionowania prawidłowości decyzji PINB z dnia [...].04. 2004 r., nie może być badany w niniejszym postępowaniu zażaleniowym, bowiem przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie badanie prawidłowości skarżonego postanowienia PINB z dnia [...] września 2010 r., a art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym decyduje o tym, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności egzekwowanego obowiązku, zatem weryfikacja decyzji ostatecznej, z której wynika obowiązek, nie jest możliwa w postępowaniu egzekucyjnym. Podobnie zarzut, że zobowiązany złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma znaczenia dla postępowania egzekucyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł J.S. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisów: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 23 § 6 w zw. z art. 56 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez ich niezastosowanie i w oparciu o te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu podniesiono, że zobowiązany wystąpił z wnioskiem z dnia [...].08.2010 o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie nr [...] z dnia [...].06.2004. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarzut zobowiązanego sprowadzał się do twierdzenia, że obowiązek nałożony decyzją PINB z dnia [...].06.2004 r., nie istnieje, a ponadto, że wystąpił do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie pismem z dnia [...].08.2010 r., z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...].06.2004 r. Sąd pierwszej instancji, za trafne i niebudzące żadnych wątpliwości uznał stanowisko orzekających organów, że obowiązek nałożony decyzją PINB z dnia [...].06.2004 r., a co do której skarga zobowiązanego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29.04. 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 374/09) - istnieje. W żaden sposób nie można podzielić stanowiska zobowiązanego, że samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji której treść określiła obowiązek egzekucyjny - powoduje wygaśniecie czy nieistnienie obowiązku ( art. 33 pkt. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym). Zgodnie z art. 159 § 1 k.p.a. orzekający organ może z urzędu lub na żądanie strony wstrzymać wykonanie decyzji - co w sprawie nie nastąpiło. Brak jest podstaw do przyjęcia, że nastąpiło naruszenie art. 23 § 6 k.p.a. - według którego organy sprawujące nadzór mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Instytucja szczególnego nadzoru - jest instytucją opartą na uznaniu organu sprawującego nadzór i działanie organu może być podjęte tylko z urzędu - a wniosek strony, może co najwyżej zainicjować podjęcie przez organ działania. W sprawie niesporne jest, że w tym trybie wykonanie decyzji nie zostało wstrzymane. Skoro tak, to nie ma podstaw ani do zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, pomijając już fakt, że w tym postępowaniu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. w ogólnie nie może mieć zastosowania wszak art. 18 ustawy stanowi, że jeżeli przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a podstawy zawieszenia tego postępowania są wyczerpująco określone w art. 56 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. S. zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisów art. 61 § 3, art. 125 § 1 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez ich niezastosowanie oraz art. 61 § 3 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. "bowiem oddalenie skargi wyrokiem nie spowodowało bezprzedmiotowości postępowania z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia". Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje zgodnie ze spisem kosztów, który zostanie złożony, a w razie jego niezłożenia, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 roku umorzył postępowanie z wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w uzasadnieniu podnosząc, iż rozpoznanie wniosku zbiegło się z terminem rozprawy wyznaczonej dla rozpoznania skargi i wobec wydania wyroku w sprawie rozpoznanie wniosku stało się bezprzedmiotowe. Takie rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji nie było prawidłowe, albowiem zapadło ono, jak wynika z protokołu rozprawy z dnia 13 kwietnia 2011 r., przed wydaniem wyroku w sprawie, a zatem w chwili jego wydania postępowanie to nie było bezprzedmiotowym. Naruszenie postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, a zgodnie z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jedynie wówczas, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać jednak należy, że stosownie do treści art. 61 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Nawet zatem wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji rozpoznał merytorycznie wniosek i uznał, że zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, postanowienie to wywierałoby skutek prawny jedynie do chwili wydania wyroku, co w niniejszej sprawie nastąpiło tego samego dnia, co rozstrzygnięcie wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, trafnym było rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji w zakresie zarzutu skargi naruszenia art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej chybiony był zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej pomimo nieistnienia obowiązku dochodzonego w tym postępowaniu. Jak jednoznacznie wynika z akt sprawy obowiązek ten wynikał bowiem z ostatecznej decyzji organu administracji publicznej, która była również przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Jednocześnie niewadliwym jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nakładającej na stronę obowiązek będący przedmiotem egzekucji administracyjnej nie powoduje wygaśnięcia obowiązku i nie może stanowić podstawy zarzutu egzekucyjnego. Brak też było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na wszczęcie przez stronę postępowania nieważnościowego. Przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego zostały uregulowane w art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Żadna z tych przesłanek nie przewiduje podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na toczące się postępowanie nieważnościowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite uznać należy stanowisko, że uruchomienie przez zobowiązanego nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2001 r., sygn. akt III SA 47/00). Przepis art. 56 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje, że postępowanie ulega zawieszeniu również w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. W sprawie niniejszej nie wskazano jednakże przepisów "innych ustaw", które przewidywałyby konieczność zawieszenia postępowania egzekucyjnego na skutek wszczęcia postępowania nieważnosciowego. Podstawy takiej w szczególności nie daje przepis art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Przewiduje on bowiem, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ administracji publicznej jest przy tym zobowiązany ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. Zawieszenie postępowania dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zagadnieniem, które uniemożliwia prowadzenie egzekucji administracyjnej, albowiem prowadzona ona była w oparciu o obowiązek wynikający z funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, której bytu prawnego nie zmienił sam fakt wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym. W niniejszej sprawie brak było również podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej podstawę do wydania tytułu wykonawczego. Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 125 § 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego (...). Podkreślić należy, że w sprawie niniejszej rozstrzygnięcie sprawy nie zależało od wyniku postępowania nieważnościowego, a ponadto nawet gdyby tak było do stanowiłoby to jedynie fakultatywną przesłankę do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.