II SA/Wr 2263/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA - Alicja Palus Protokolant - Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. H. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w mieście B. oddala skargę Sygn. akt II SA/Wr 2263/03 1 U Z A S A D N I E N I E Pismem z dnia [...]r. Z. H. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w mieście B . Skarżący podniósł, że pismem z dnia [...]r. wezwał Radę Miasta B., w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ), do usunięcia naruszenia uprawnienia skarżącego wynikającego z prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] oraz naruszenia dotychczas obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r. polegającego na wprowadzeniu do nowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą z dnia [...]r. ograniczeń, które eliminują możliwość korzystania z tej nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem. Wobec powyższego skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia gruntów położonych u zbiegu ulic W. i B. G. (dz. Nr [...]) oraz określonej w planie linii zabudowy. W uzasadnieniu skargi Z. H. podnosi, iż uchwalony plan w istotny sposób pozbawia go możliwości realizowania założonych wcześniej celów gospodarczych. Po nabyciu przedmiotowej działki zamierzał zlokalizować na niej stację benzynową z myjnią samochodową i zapleczem usługowym. Dotychczasowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał w tym miejscu lokalizację m.in. : stacji paliw, dworca autobusowego, parkingów samochodowych, usług komercyjnych, myjni samochodowych. Skarżący poczynił przygotowania do zmierzające do wykonania projektu budowlanego. Nowy plan wprowadził w tym miejscu ( dz. Nr [...]) zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to wyłączenia z planu istniejącego lokalizacji takich obiektów jak: stacje benzynowe, warsztaty, myjnie samochodowe. Wprowadzono jednocześnie graniczna linię zabudowy w odległości 12 m od granicy działki. Wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy przy tej wielkości i kształcie działki uniemożliwia w ogóle zbudowanie obiektu o pow. 1200 m2, chociaż istniejący plan formalnie na taką budowę pozwala. Zmiana w planie zagospodarowania przestrzennego, dokonana zaskarżoną uchwałą, przeprowadzona została bez konsultacji z zainteresowanymi i wbrew interesom skarżącego. Nie uwzględniono faktu, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego znajdują się już obiekty, których budowy zakazuje nowy plan. Stworzone zostały zatem, zdaniem skarżącego, warunki dyskryminujące Sygn. akt II SA/Wr 2263/03 2 skarżącego w stosunku do sąsiadów, którzy nieco wcześniej wznieśli swoje obiekty. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego poparł skargę i twierdzenia w niej zawarte oraz wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ul. W. wykluczającej na tym terenie lokalizację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy ograniczonej aleja istniejących drzew, a także wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę wskazane zostało, że w dniu [...]r. podjęta została uchwała Rady Miejskiej w B. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w mieście B., obejmujących m.in. obszar ul. W . Do procedury zmiany planu został przyjęty a następnie uwzględniony wniosek skarżącego, wniesiony w dniu [...]r. dotyczący zmiany planu obowiązującego. Projekt planu przeszedł stosowną procedurę planistyczną w zakresie opiniowania, uzgadniania oraz wyłożenia do publicznego wglądu. O terminie wyłożenia planu wnioskodawca został poinformowany na piśmie przez organ (doręczono w dniu [...]r.). W czasie wyłożenia planu skarżący skorzystał z możliwości wglądu do projektu planu i zapoznał się z projektowanymi zapisami. W ustawowym terminie Z. H. wniósł o usunięcie z projektu planu ciągu pieszego pozostawionego na przedmiotowym terenie. Zarzut ten został przyjęty przez Prezydenta Miasta i uwzględniony w projekcie planu. Plan został uchwalony w dniu [...]r. Rada Miasta B. kierując się zasadami zrównoważonego rozwoju gospodarczego z zachowaniem równowagi przyrodniczej i ochrony środowiska - postanowiła zachować istniejącą aleję drzew, która warunkuje projektowaną linię zabudowy od granicy działki, wynoszącą 12m. Nadto, wprowadzenie ustalenia dotyczącego wykluczenia lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wynikało z prowadzonej polityki władz miasta, polegającej na ograniczeniu ilości takich inwestycji w centrum miasta. Zaskarżoną uchwałę wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych przesłano Wojewodzie D. celem oceny zgodności z prawem. Zaskarżona uchwała została opublikowana w dniu [...]r. w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Nr [...], pod poz. 2254 i weszła w życie w dniu po upływie 14 dni od daty opublikowania. W piśmie uzupełniającym odpowiedź na skargę, złożonym przez pełnomocnika Gminy Miejskiej B. organ wniósł o oddalenie skargi. Sygn. akt II SA/Wr 2263/03 3 Pełnomocnik Gminy wskazał, iż skarżący nabył od Gminy Miejskiej B. w użytkowanie wieczyste działkę gruntu o numerze [...] i pow. 3333m2 aktem notarialnym z dnia [...]r. W akcie tym w § 5 strony umowy zapisane zostało, że "...przedmiotową działkę przeznacza się do, zagospodarowania jako teren zieleni urządzonej z zespołem reklam ulicznych. Działka powinna być zabudowana w terminie 5 lat...". W dniu [...]r. Rada Miejska B. podjęła uchwałę w sprawie wprowadzenia zmian do planu zagospodarowania przestrzennego m. B. (Nr [...]), w którym działka skarżącego o nr [...] zmieniła przeznaczenie (KSI). Symbol ten oznacza tereny obsługi komunikacji z przeznaczeniem podstawowym obejmującym : stacje paliw, parkingi samochodowe, dworce autobusowe. Jako przeznaczenie uzupełniające : usługi komercyjne o pow. 120 m2, zieleń izolacyjną, myjnię samochodową, obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej i komunalnej. Na wniosek skarżącego z dnia [...]r Zarząd Miasta przyjął wniosek do procedury zmiany planu miejscowego żądanie rozszerzenia usług komercyjnych z dotychczasowej pow. 120 m2 na 1200 m2 pow. użytkowej. O terminie wyłożenia planu w dniach [...]r.- [...]r. i możliwości wniesienia do niego zarzutu, skarżący został poinformowany pismem doręczonym mu w dniu [...]r. W zakreślonym terminie Z. H. wniósł zarzut, który dotyczył usunięcia ciągu pieszego z jego działki. Zarzut ten został przyjęty przez Prezydenta B. i uwzględniony w projekcie planu. Kolejny wniosek skarżącego z dnia [...]r. o pozostawienie funkcji dotychczasowej na przedmiotowym terenie, nie został zakwalifikowany jako zarzut, gdyż wpłynął z uchybieniem ustawowego terminu do jego złożenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kształtowanie ładu przestrzennego, stosownie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stanowi jedno z podstawowych zadań własnych gminy ( art. 7 ust. 1 pkt 1). Osiągnięcie zakładanych celów w tym zakresie jest możliwe poprzez racjonalne zagospodarowanie przestrzeni na obszarze gminy. Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. tj. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), stwarza podstawy i określa sposoby postępowania w działalności związanej z zagospodarowaniem terenów. Podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest przepisem gminnym (art.7). Sygn. akt II SA/Wr 2263/03 4 Ustalenia miejscowego zagospodarowania przestrzennego, muszą mieć zatem regulacyjną formę przepisów prawa i stanowić treść uchwały rady gminy(art. 8). Mając na względzie konstytucyjne gwarancje prawa własności (art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym gminy w niezbędnym zakresie ochrony prawa własności ( art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zp). Znajduje to wyraz także w odniesieniu do zasad i trybu opracowywania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak zwane władztwo planistyczne organów gminy, oznacza z jednej strony - obowiązek uwzględnienia w niezbędnym zakresie i wyważenia oraz przestrzennej koordynacji realizacji celów i zadań publicznych jak i interesów indywidualnych prawnie chronionych, a z drugiej strony oznacza to obowiązek skrupulatnego przestrzegania prawnie (ustawowo) określonych zasad i trybu procedury planowania. Z kolei w myśl art. 27 ust. 1 tej ustawy, każde naruszenie procedury planistycznej, określone w art. 18 ust. 2, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Ustawodawca każdy bowiem etap tej procedury traktuje równorzędnie, wychodząc z założenia, że w równym stopniu może mieć on wpływ na dokonywana planem ingerencję w sposób wykonywania prawa własności przez obywateli. Uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może zaskarżyć do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy, gdyż taka uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę nad sposobem sprawowania przez organy gminy przysługujących im kompetencji w zakresie planowania przestrzennego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna albo ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy w przepisach materialnych prawa administracyjnego. Uchwały organów jednostek samorządowych mieszcząc się w zakresie "administracji publicznej", mogą przecież ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego (np. prawo własności). Skarżący obowiązany jest zatem wskazać w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego jego interesu prawnego albo uprawnienia. W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że skarżący Z. H. wniósł skargę po uprzednim wezwaniu Rady Miasta B. do usunięcia naruszenia. Badając zatem zaskarżoną uchwałę Sąd badał, czy uchwała ta nie zapadła z naruszeniem prawa. Badanie to objęło stronę Sygn. akt II SA/wr 2263/03 5 formalnoprocesową tak podjętej uchwały, jak i treści planu zagospodarowania przestrzennego odnoszącego się do ustaleń, i w tym zakresie Sąd nie stwierdził uchybień. Wskazać należy, że gmina dysponując władztwem planistycznym ( art. 4 ustawy), była i jest właściwa do ustalania przeznaczenia terenów pod określone cele. Władztwa tego gmina nie może jednakże nadużywać. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają bowiem obowiązujące przepisy prawa. Treść ustaleń planu może być kształtowana zatem tylko na podstawie i w granicach ustaw. Oznacza to, że np. rada gminy nie może wprowadzać do ustaleń planu określonych nakazów lub zakazów, których nie ustanawiają obowiązujące ustawy regulujące określoną problematykę. Wskazany przez skarżącego zarzut naruszenia jego interesu( jak twierdzi) prawnego nie jest dostateczną przesłanką dla uwzględnienia skargi, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269) bada wyłącznie zgodność zaskarżonego aktu z prawem, nie ocenia go natomiast z punktu widzenia słuszności, czy też celowości przyjętych rozwiązań w planie. Analiza przedłożonej dokumentacji planistycznej nie ujawniła, ażeby zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. W szczególności podnieść należy, że przedłożone dokumenty wskazują, iż podjęcie zaskarżonej uchwały zostało poprzedzone wyczerpaniem procedury określonej w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina zapewniła też skarżącemu możliwość udziału w podjętej procedurze planistycznej, z czego skarżący skorzystał , bowiem zapoznał się z projektem planu i wniósł skutecznie zarzut do tego projektu. Podnieść należy, że w myśl art. 140 kc właściciel z wyłączeniem innych osób ma wprawdzie prawo do korzystania z nieruchomości, to jednak sposób z jego korzystania winien być zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa i może odbywać się - stosownie do art. 3 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Takie ustalone ograniczenie w zakresie sposobu wykonywania własności wynika między innymi z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym plan miejscowy nie rozstrzyga o prawach do gruntu, lecz wyłącznie wespół z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania własności. Z przepisów tych ( art. 3 i art. 33) nie można zatem wyprowadzić obowiązku gminy do zachowania w nowym planie dotychczasowej funkcji przeznaczenia terenu, jak tego w istocie żąda skarżący. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia wymaganego przy tego typu zaskarżeniu. Zaskarżoną uchwałą Sygn. akt II SA/Wr 2263/03 6 naruszony został jedynie interes faktyczny skarżącego. Nie daje on jednak podstaw do uwzględnienia skargi. O ile korzystanie z nieruchomości skarżącego lub jego części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stanie się niemożliwe bądź istotnie ograniczone ( do czego w efekcie tylko sprowadzają się zarzuty skargi) można wówczas skorzystać z uprawnień, o których mowa w art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd w ramach kontroli, jak to już wcześniej zostało podkreślone, nie stwierdził naruszenia przepisów regulujących procedurę podjęcia uchwały. Nie może też wkraczać w ocenę działań administracji co do słuszności lub celowości przyjętych rozwiązań. W sytuacji braku możliwości wkraczania przez Sąd w wyżej zakreśloną ocenę, stwierdzona legalność zaskarżonej uchwały nie budzi żadnych zastrzeżeń. Organ gminy wykazał, iż przyjęte rozwiązania wynikają z zasady kierowania się zrównoważonym rozwojem gospodarczym z zachowaniem równowagi przyrodniczej i ochrony środowiska, zachowaniu podlega bowiem istniejąca aleja drzew, która warunkuje projektowaną linię zabudowy od granicy działki wynoszącą 12 m. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, ustalenie wykluczające lokalizację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wynikało z prowadzonej przez ówczesne władze gminy polityki polegającej na ograniczeniu takich inwestycji uciążliwych w centrum miasta, gdzie już istnieją inwestycje uciążliwe. Ograniczenia w tym zakresie zamieszczone w planie, do zakazu lokalizowania w centrum B. dalszych inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie stanowi zdaniem Sadu przekroczenia władztwa planistycznego. Prawidłowe zastosowanie prawa materialnego w toku postępowania planistycznego, z poprawnym zachowaniem wymaganej procedury powoduje, że zaskarżona uchwała mieści się w ramach obowiązującego porządku prawnego. Z powyższych więc względów skargę oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).