II SA/Wr 232/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2009r. sprawy ze skargi J. i W. B. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 2295/03 w przedmiocie odrzucenia protestu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. 1. oddala skargę o wznowienie postępowania; 2. przyznaje od Skarbu Państwa – z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - adw. A.S. 439,20 zł (słownie: czterysta trzydzieści dziewięć zł 20/00) kosztów nieopłaconej pomocy prawnej stanowiącej wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 342,20 zł. oraz podatek VAT w kwocie 97zł. Pismem z dnia 9 października 2006 r. J. i W. B. wnieśli o stwierdzenie nieważności postępowania sadowego w sprawie sygn. akt II SA/Wr 2295/03. W uzasadnieniu żądania wskazali na przepis art.183 § 2 ust.4 w związku z art.18 § 1 ust.5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podali, że w dniu 9 października dowiedzieli się, że Sędzia WSA A. C., będący sprawozdawcą w sprawie, świadczył usługi prawne dla jednej ze stron postępowania. Podnieśli, że w toku postępowania nie dopuszczono dowodu z akt administracyjnych, rozpraw wodno-prawnych połączonych z wizjami lokalnymi i pozostałych wnoszonych przez skarżących, a z akt tych i dowodów z dokumentów skarżący wywodzili swój interes prawny. Strona twierdzi, że odmowa dopuszczenia wskazanych dowodów obciąża sędziego sprawozdawcę. Zdaniem wnioskodawców Sąd orzekał w sprawie urządzeń wodnych małej retencji chroniących przed powodziami i suszami, które stanowią o bezpieczeństwie przeciwpowodziowym oraz o zasobach wodnych, którym ustawa nadała rangę narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Działania i zaniechania Sądu (zdaniem skarżących) rażąco naruszają prawo wspólnotowe - wspólnotową dyrektywę wodną i bez znaczenia dla sprawy jest udzielenie Polsce przez Wspólnotę Europejską okresu przejściowego w dostosowaniu zasobów wodnych do standardów europejskich. Skarżący podkreślili, że składając skargi działają w ważnym interesie publicznym, mając na uwadze rozwój gminy, inwestowania ze środków wspólnotowych w infrastrukturę inżynierii ochrony środowiska, likwidacji bezrobocia i patologii z nim związanej, poprawy bezpieczeństwa przeciwpowodziowego, dostosowaniu wód do standardów wspólnotowych jak również odbudowy lokalnych społeczności obywatelskich. Po wezwaniu o sprecyzowanie żądania, skarżący oświadczyli, że wnoszą o stwierdzenie nieważności postępowania przed Sądem I i II instancji oraz rozstrzygnięcie o kosztach, w dalszym ciągu podnosząc zarzut, że w składzie orzekał Sędzia WSA A. C., który podlegał wyłączeniu z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że przesłał akta sprawy, w tym potwierdzone za zgodność z oryginałami akta spraw, w których jak zarzucają skarżący , cyt. "usługi prawne świadczył P. A. C.". Pismem z dnia 21 lutego 2008 r. pełnomocnik skarżących wniósł o wystąpienie Sądu do Starostwa Powiatowego w K. o dołączenie akt sprawy sygn. akt [...] toczącej się przed Urzędem Wojewódzkim w W. Wydział Ochrony Środowiska. Pełnomocnik wskazał, iż jak wynika z oświadczenia mgr. inż. J. J., pełniącego funkcję St. Inspektora Wojewódzkiego, które złożył W. B., akta sprawy o sygn. akt [...] przekazał J. Z. - Kierownikowi Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w K.. Akta zostały przekazane w związku z reformą samorządu terytorialnego. Ponadto wniósł o zwrócenie się do Gminy L.Z. o akta sprawy sygn. akt [...]. Gmina L. Z. była wnioskodawcą sprawy i w jej posiadaniu również powinny znajdować się przedmiotowe dokumenty. Zapoznanie się z tymi aktami sprawy dostarczy w ocenie pełnomocnika dowodów, że ewidencja urządzeń wodnych jest niezgodna ze stanem faktycznym oraz, że zniszczenia w trakcie powodzi nastąpiły nie z winy siły wyższej, a przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, którym są Lasy Państwowe - Nadleśnictwo L. Z. Są to kwestie mające wpływ na przebieg postępowań sądowoadministracyjnych a nie zostały rozstrzygnięte w żadnym z toczących się dotychczas postępowań administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych. Nadto w piśmie z dnia 25 marca 2008 r. pełnomocnik skarżących stwierdził, że w tej sprawie J. i W. B. żądają wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2005 roku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 2295/03. Przychylając się do argumentacji skarżących, że sędzia A. C. z powodu swojej wcześniejszej pracy na rzecz m.in. Gminy L. Z. nie powinien orzekać w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 2295/03, pełnomocnik zwrócił uwagę na przesłankę wznowienia postępowania zawartą w art. 273 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślił przy tym, że w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym J. i W. B. nie mieli możliwości dowodzenia swoich racji, gdyż organy orzekające nie udostępniły skarżącym akt sprawy [...], gdy zaś w aktach tych są zawarte informacje o istniejących jeszcze poniemieckich urządzeniach melioracyjnych i retencyjnych. Urządzenia te spełniały swoje funkcje przeciwpowodziowe do roku 1997, ich działanie byłoby zdecydowanie bardziej skuteczne gdyby istniały w spójnym systemie przeciwpowodziowym. Naniesienie na mapy i uwzględnienie w planie zagospodarowania przestrzennego istniejących i funkcjonujących urządzeń małej retencji pozwoliłoby włączyć je w system przeciwpowodziowy gminy, co przeciwdziałałoby okresowym zniszczeniom powodziowym. Pełnomocnik skarżących zarzucił, że WSA we Wrocławiu nie zapoznał się z treścią akt [...] i zawartymi w nich informacjami, które zdaniem skarżących mają istotny wpływ na przebieg sprawy, stąd wniósł o uwzględnienie skargi J. i W. B. i zmianę zaskarżonego orzeczenia, względnie jego uchylenie oraz o zasądzenie na rzecz ustanowionego z urzędu pełnomocnika kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych powiększonych o należny 22% podatek VAT. Wyrokiem z dnia 21 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. i W. B. o wznowienie postępowania w prawie zakończonej prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2005r., sygn. akt II SA/Wr 2295/03 w przedmiocie odrzucenia protestu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Stojków. Sąd wyraził pogląd, że nadesłane przez organ Opinie Prawnicze autorstwa dr A. C. z Instytutu Prawa Cywilnego Wydziału Prawa , Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, a to : - "Opinia Prawnicza dotycząca własności wód w ujęciach podziemnych oraz w studniach " z września 2002r., - " Opinia Prawnicza w przedmiocie sposobu rozumienia ustawowego zwrotu " nieruchomość przeznaczona lub wykorzystywana na cele mieszkaniowe" z kwietnia 2003r. - " Opinia Prawnicza dotycząca interpretacji przepisów ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do tejże ustawy" z lutego 2004r., nie wypełniają dyspozycji cyt. wyżej przepisu art.18 § 1 pkt.5 p.p.s.a., określających podstawy wyłączenia Sędziego. Uznał także, że w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. art.271 pkt.1 p.p.s.a. Z wyrokiem tym nie zgodzili się wnioskodawcy, wnosząc od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sąd Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi i uchylił zaskarżony wyrok. W motywach wskazał, że wniesienie skargi o wznowienie w terminie i z podaniem ustawowej przesłanki wznowienia powoduje skierowanie sprawy ze skargi o wznowienie do rozpoznania na rozprawie. Przepis art. 281 przewiduje, że na rozprawie podlega rozstrzygnięciu przede wszystkim kwestia dopuszczalności wznowienia, co oznacza, iż sąd ponownie ocenia, czy termin do złożenia skargi o wznowienie został dochowany a następnie bada, czy faktycznie zachodzi ustawowa przesłanka wznowienia. W razie ustalenia, że skarga o wznowienie została złożona po terminie lub przesłanka wznowieniowa w rzeczywistości nie istnieje, pomimo powołania się na nią w skardze o wznowienie, sąd skargę powinien odrzucić. Po stwierdzeniu wystąpienia przesłanki wznowieniowej, sąd przystępuje do rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie podstawowy zarzut odnosi się do nie uwzględnienia jako przesłanki wznowienia określonej w art. 271 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 5 ppsa pomimo, iż kwestionowane skargą o wznowienie orzeczenie sądu zostało wydane w sytuacji, gdy w składzie sądu brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, który sporządził jako autor kilka opinii dotyczących kwestii ściśle wiążącej się z przedmiotem zaskarżonej uchwały. Opinie te wprawdzie były wydane w sprawie indywidualnej z zakresu stosunków wodnych, a niniejsza sprawa dotyczy aktu z dziedziny planowania przestrzennego /uchwały rady gminy/, jednakże tematycznie dotyczyły tego samego terenu, który jest objęty zaskarżoną uchwałą i miały związek ze stanowiskiem skarżących, lecz pomimo iż w takiej sytuacji art. 281 ppsa przewiduje odrzucenie skargi, po przystąpieniu do rozpoznania sprawy dokonuje oceny, że kwestionowany skargą o wznowienie wyrok jest prawidłowy, gdyż odpowiednio dokonana została ocena legalności zaskarżonej uchwały. Jednocześnie Sąd pominął fakt, że opinie sporządzone przez sędziego, który brał udział w składzie wydającym zaskarżone orzeczenie są przez niego autoryzowane /sporządził je jako autor dzieła a zarazem poglądu wyrażonego w konkretnej sprawie/, lecz podkreślił, że to organ wykonawczy gminy /której rada podjęła zaskarżoną uchwałę/ zlecił wykonanie opinii określonej jednostce, a nie bezpośrednio autorowi opinii. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że postępowanie wznowieniowe było prowadzone nieprawidłowo. Ustalenie braku spełnienia przesłanki wznowieniowej skutkuje odrzuceniem skargi o wznowienie, Sąd natomiast takiego orzeczenia nie wydał, lecz w istocie pomimo skonstatowania, że nie zachodzą warunki do wznowienia, przystąpił do merytorycznej oceny prawidłowości kwestionowanego orzeczenia. Niezasadne jest również stanowisko, iż skoro zlecono wykonanie opinii /umową/ konkretnej jednostce naukowej, to okoliczność, że opinię sporządza osoba fizyczna, która jest jej autorem i bierze odpowiedzialność za treść stanowiska wyrażonego w opinii, nie może być oceniona w kontekście art. 18 § 1 pkt 5 ppsa jako wpływająca na przyjęcie, że autor opinii miał jakikolwiek udział związany ze sprawą załatwioną zaskarżonym aktem administracyjnym. Wręcz przeciwnie, wzgląd na konieczność takiego działania sądu, aby wzbudzić zaufanie do wymiaru sprawiedliwości wymaga zachowania szczególnej staranności i odpowiedzialności tak każdego z sędziów, w tym sędziego, co do którego zachodzi ewentualność wyłączenia go z urzędu, jak i sądu dokonującego następnie w postępowaniu wznowieniowym oceny prawidłowości kwestionowanego skargą o wznowienie orzeczenia. Również okoliczność, że opinie powyższe były wyrażone w sprawie indywidualnej, zaś niniejsza sprawa dotyczy uchwały organu samorządu z dziedziny planowania przestrzennego nie powoduje, że wyłączone jest stosowanie art. 18 § 1 pkt 5 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie wskazać trzeba na okoliczność, że w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz.1270) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dlatego Sąd mając na względzie przytoczony wcześniej pogląd NSA, doszedł do przekonania, że w wniosek o wznowienie postępowania sądowego został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu i skutecznym powołaniem się na podstawę wznowienia, wskazaną w art. 271 pkt 1 ppsa, co poskutkowało rozpoznaniem sprawy na nowo, w trybie art. 282 § 1 ppsa. Przepis art. 271 pkt.1 p.p.s.a. stanowi, że można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności postępowania, jeżeli w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona albo jeżeli orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia. W konsekwencji należało wskazać, że postanowieniem z dnia 6 grudnia 2005 r. (sygnatura akt II SA/Wr 2295/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę J. i W. B na uchwałę Rady Miejskiej L. Z. z dnia 11 września 2003 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia protestu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. uznając, że została ona wniesiona przedwcześnie, bowiem skarżący nie wezwali Rady Miejskiej L. Z. do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Sądu (w składzie orzekającym w sprawie obecnie) postanowienie wydane w sprawie w dniu 6 grudnia 2005 r. jest prawidłowe. Przedmiotem skargi J. i W. B zakończonej prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, jest uchwała Rady Miejskiej w L. Z. z dnia 11 września 2003 r., Nr [...] podjęta w sprawie rozpatrzenia protestu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. W podstawie prawnej kompetentny organ przywołał przepis art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 , poz. 1591 ze zm.) oraz art. 23 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz.139 ze zm.). Przywołany przepis nie przewiduje wprost możliwości zaskarżenia uchwały o odrzuceniu protestu do sądu administracyjnego, natomiast w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość taką daje tryb przewidziany w art. 101 ustawy z 1990 r. o samorządzie gminnym (przykładowo można wskazać na wyrok NSA z 7 stycznia 2000 r., I SA 2017/99, LEX nr 54168) Zgodnie z tym przepisem, zaskarżenie uchwały, pojętej w zakresie administracji publicznej, jest skuteczne dopiero po bezskutecznym wezwaniu rady gminy do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu nie wezwali Rady Miejskiej w L. Z. do usunięcia naruszenia prawa lub interesu prawnego. W tym stanie faktycznym i prawnym stwierdzić należy, że skarga jako przedwczesna podlegała odrzuceniu W świetle dotychczasowych uwag należy także stwierdzić, że odrzucenie skargi powoduje także niemożność prowadzenia przez sąd w tej sprawie postępowania dowodowego (w tym w szczególności z akt administracyjnych wnioskowanych przez skarżących). Dodatkowo należy wskazać, że orzeczenie odrzucające skargę, z powodu jej przedwczesności, wywołanej przez niewyczerpanie przez skarżących trybu przesądowego, niczego dla skarżących nie zmienia. Uchwała w sprawie nieuwzględnienia protestu, należąca niewątpliwie do spraw z zakresu administracji publicznej, mogła i może w każdym czasie zostać zaskarżana do Sądu w trybie art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia. Wniesienie skargi do Sądu w trybie przywołanego przepisu nie jest obwarowane terminem, co oznacza, że skarżący mogą ją wnieść w dalszym ciągu, w każdym czasie. Na tę fundamentalną dla sytuacji skarżących okoliczność zwracał uwagę sąd pierwszej instancji w uzasadnieniach obu orzeczeń wydanych w sprawie. Reasumując na podstawie art. 282 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę o wznowienie postępowania oddalić. Orzeczenie o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu uzasadnione jest treścią art. 250 tej samej regulacji oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).