II SA/Wr 234/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2006r. sprawy ze skargi A w G., B w G. i C w G. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] położonych w R. gmina G. oddala skargę. Pismem z dnia [...] skarżące strony: A w G., B w G. i C w G. wniosły do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy w G. z dnia [...], Nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] położonych w R. gmina G. Zarzucając zaskarżonej uchwale rażące naruszenie, obowiązującej w dniu podejmowania uchwały, ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80 poz.717), skarżące strony wniosły, o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zaskarżona uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] położonych w R. gmina G. z przeznaczeniem na centrum handlowo-usługowe z obiektami handlowymi o powierzchni sprzedaży powyżej [...] m2, lokale gastronomiczne, stację paliwową, parking oraz niezbędną infrastrukturę techniczną i komunikacyjną nie uwzględnia terenów, przeznaczonych pod zabudowę wielofunkcyjną z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowych jako uzupełniających i pod funkcje gospodarcze, produkcyjne, składowe, garaże itp., objętych w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. w obrębie R., przyjętego uchwalą Rady Gminy z dnia [...][...]. Uchwalony plan swym obszarem nie pokrywa się z obszarem ujętym w w/w studium. W związku z tym, że plan miejscowy wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, plan ten powinien być sporządzony dla całego obszaru wyznaczonego w studium, a nie tylko wybiórczo dla obszaru przeznaczonego na zespół usługowy z dopuszczeniem lokalizacji usług handlu o powierzchni sprzedażowej powyżej [...] m2 z niezbędną infrastrukturą techniczną. Uchwalenie miejscowego planu z pominięciem obszaru opisanego wyżej jest zdaniem skarżących ewidentnym, rażącym naruszeniem prawa tj. art. 14 pkt. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Zapis tego artykułu nie daje Radzie Gminy G. możliwości dowolnej interpretacji i oparcia się na wykładni celowościowej. Nadto podkreślono, iż zarówno w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. nr 15 z 1999 r. poz. 139 z p. zm.), jak również w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) ustawodawca nie zwolnił Wójta Gminy G. z obowiązku uzyskania opinii gmin sąsiednich dotyczących rozwiązań przyjętych w planie. W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. uzgodnienia takie wymagane były na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art.18 ust.2 pkt.4 lit c), natomiast w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. powyższe uzgodnienia wymagane są na etapie sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art.11 pkt.8 lit b). Posiadanie przez Wójta Gminy G. opinii Prezydenta Miasta G. w zakresie uzgodnienia bez uwag rozmieszczenia inwestycji celu publicznego nie jest równoznaczne z posiadaniem opinii gmin sąsiednich o rozwiązaniach przyjętych w planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących funkcja handlu wielkopowierzchniowego nie jest inwestycją celu publicznego. Brak opinii Gminy J. i Ż. jest w tej sytuacji naruszeniem prawa. Skarżący podnieśli, iż w dniu [...]Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję Nr [...], którą wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy III o pow. [...]ha, położonych na terenie wsi R. gmina G., przewidzianych na cele urządzeń obsługi komunikacji samochodowej, wielkopowierzchniowych obiektów usług handlu, obiektów usług gastronomicznych oraz dróg i innych obiektów komunikacji wewnętrznej. Wyrażenie zgody przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze w/w obszaru gruntów rolnych klasy IIIa wchodzących w skład działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] położonych w R. gmina G., nie jest w ocenie skarżących równoznaczne ze zgodą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze, pozostałych terenów (gruntów rolnych klasy IIIa) przeznaczonych w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. w obrębie R., przyjętym uchwałą Rady Gminy z dnia [...]nr [...] pod zabudowę wielofunkcyjną z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowych jako uzupełniających i pod funkcje gospodarcze, produkcyjne, składowe, garaże itp. tym bardziej, że w pobliżu na terenie miasta i gminy G. znajdują się grunty słabszej jakości zaliczane do nieużytków, oraz klas V i VI, które mogą być przeznaczone pod funkcje wymienione w studium (mieszkaniowe, gospodarcze, składowe, garaże itp.). Skarżący zarzucili, że Wójt Gminy G. nie uzyskał (do czego był zobowiązany) zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III a dla całego obszaru pokazanego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w obrębie R. gm. G. Wyjaśniono także, że wyczerpany został przez stronę skarżącą tryb postępowania przewidziany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - strona wnioskami L.dz. [...], Znak: [...]i Sygn.akt [...] z dnia [...] wezwała Radę Gminy G. do usunięcia naruszenia prawa. Rada Gminy G. odpowiedziała pismami nr: [...],[...]i [...]z dnia [...] nie usuwając naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Gmina G. wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swój wniosek Gmina wskazała, że zmiana uchwalonego w 2000 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. została wprowadzona uchwałą Rady Gminy G. z dnia [...]w oparciu o przepisy nie obowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z ustaleniami w/w studium, wyznaczony na stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały rysunku pas terenu wzdłuż drogi nr [...] i ul. C. podzielono na trzy części : - cześć wschodnią z przeznaczeniem na zespół usługowy z dopuszczeniem lokalizacji usług handlu o powierzchni sprzedażowej powyżej [...] m2 z niezbędną infrastrukturą techniczną, - część środkową do zabudowy wielofunkcyjnej z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowych jako uzupełniających, - część zachodnią z przeznaczeniem pod funkcje gospodarcze. Na podstawie punktu czwartego opisowej części studium, do opracowania w pierwszej kolejności wyznaczono teren części wschodniej przeznaczonej pod zabudowę zespołem obiektów "wielkopowierzchniowych". Zgodnie z postanowieniami studium pozostałe tereny miały zostać objęte opracowaniami planu zagospodarowania przestrzennego w późniejszym terminie. Rada Gminy G. w oparciu o ustalenia studium i przepisy ustawy z dnia 27 marca 12003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U nr 80, poz. 70 ) podjęła uchwałę o przystąpieniu do opracowania w pierwszej kolejności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wschodniej w skład której weszły położone w R. działki nr [...],[...],[...], [...] i [...]. Zgodnie z treścią art. 9 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Mając powyższe na uwadze Rada Gminy G. zobowiązana była przyjąć miejscowy plan z czasowym rozdzieleniem kolejności uchwalenia jego poszczególnych części. Mając na uwadze wszystkie w/w argumenty oraz bezsporny fakt braku przepisów wykonawczych do art. 10 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących wymaganego zakresu projektu studium w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych, należy uznać że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w myśl obowiązujących przepisów został sporządzony dla całego obszaru wyznaczonego w studium. Zgodnie zaś z dyspozycją punktu czwartego wiążącego Gminę studium, opracowanie planu miejscowego dla pozostałych terenów tj. części środkowej i zachodniej zostało przesunięte do realizacji w następnej kolejności. Biorąc pod uwagę wszystkie w/w argumenty Gmina stwierdziła, że Rada Gminy G. uchwalając zaskarżony plan miejscowy w żaden sposób nie naruszyła powoływanego przez stronę skarżącą art. 14 ust 3 ustaw z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnoszony przez stronę skarżącą zarzut, że Wójt Gminy G. nie uzyskał opinii stosownych organów Gminy J. oraz Gminy Ż. dotyczących przyjętych w planie rozwiązań należy również w ocenie Gminy uznać za niezasadny i chybiony. Zgodnie z treścią art. 17 pkt 6 b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. ustawy obowiązującej w chwili podjęcia przez Radę Gminy G. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu) Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzyskuje opinie o projekcie planu wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Mając na uwadze, że jedyną graniczącą gminą z objętym planem obszarem jest Gmina Miejska G., dnia [...] Wójt Gminy G. wystąpił o zaopiniowanie i uzgodnienie projektu przedmiotowego planu wyłącznie do Prezydenta Miasta G. Dnia [...]Prezydent Miasta G. wydał Gminie G. wymaganą opinię. Również zdaniem Gminy stawiany przez stronę skarżącą zarzut, że Wójt Gminy G. nie uzyskał zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III dla całego obszaru pokazanego w studium powinien zostać w całości oddalony. Zgodnie z art. 7 ust 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. ochrona gruntów rolnych i leśnych (Dz. U nr 16 poz. 78 ze zm.) dnia [...]Wójt Gminy G. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze [...]ha gruntów rolnych klasy III położonych w miejscowości R. i przeznaczonych pod budowę urządzeń obsługi komunikacji samochodowej, wielkopowierzchniowych obiektów usług handlu, obiektów usług gastronomicznych oraz dróg i innych obiektów komunikacji wewnętrznej. Przeznaczone decyzją z dnia [...] Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi tereny na cele nierolnicze objęły dokładnie cały obszar uchwalonego planu miejscowego tj. obszar części wschodniej. W tej sytuacji należy Gmina jeszcze raz podkreśliła, że interpretując przepis art. 14 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy oprzeć się na jego celowościowej wykładni, zgodnie z którą niniejszy plan miejscowy, w wyniku którego nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządzony został dla całego obszaru wyznaczonego w studium przeznaczonego pod zabudowę obiektami handlowymi powyżej [...] m2 z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą techniczną. Mając powyższe na uwadze wniesiono jak na wstępie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1269/ i art.3 § 2 pkt.5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm./, sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zatem kontrola sądowa sprawowana pod względem legalności oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości czy też słuszności. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, a tym samym przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy w G. z dnia [...], Nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek nr [...],[...],[...],[...] i [...]położonych w R. gmina G. Jest rzeczą bezsporną, że sprawa objęta zaskarżoną uchwałą jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Tym samym uchwała ta może być zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 ze zm./. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 w/w ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzenie podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zadaniem zatem Sądu w niniejszej sprawie było zbadanie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżących stron zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Źródłem zaś interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna albo ogólna i abstrakcyjna / akt normatywny/ albo też jednostkowa i konkretna /decyzja stosowania prawa/. Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy w przepisach materialnych prawa administracyjnego. Uchwały organów jednostek samorządowych mieszcząc się w zakresie "administracji publicznej", mogą ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego / np. prawo własności/. Skoro jednak w myśl cyt. wyżej art. 101 ust. 1 w/w ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" /a nie wyłącznie faktyczną/ sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie . Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze /por.A.Kisielewicz - "Skarga na akt organu gminy w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego", Samorząd Terytorialny Nr 10 z 2003r./, gdzie przyjmuje się, iż stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy /np. decyzja administracyjna lub uchwala organu gminy/ może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W niniejszej sprawie, skarżący obowiązani byli zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia ich interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a ich własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Podkreślić należy, że gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego posiadającą osobowość prawną. Gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483). Nie jest sporna w niniejszej sprawie kwestia uprawnień Rady Gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia te wynikają z art.18 ust.2 pkt.5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz z art.3 ust.1, 14 ust.1 i art.20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm./. Zauważyć należy, że każde uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może pociągać za sobą konsekwencje nie tylko w sferze własnościowej, lecz również w sferze dotyczącej uciążliwości życia na danym terenie. Działań tych natomiast nie sposób uznać za naruszające prawo, jeśli ustalenia planu mieszczą się w granicach określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Badając w niniejszej sprawie zaskarżoną uchwałę, Sąd oceniał, czy uchwała ta nie została podjęta z naruszeniem prawa, o którym jest mowa w art.28 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z tym przepisem, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Analiza przedłożonej dokumentacji planistycznej nie ujawniła, ażeby zaskarżona uchwała podjęta została w okolicznościach wskazanych w cyt. wyżej art.28 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tylko wykazanie naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Prawidłowe zastosowanie prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego z wykorzystaniem procedury administracyjnej powoduje, że zaskarżona uchwała mieści się w ramach obowiązującego porządku prawnego. W szczególności wskazać należy, iż wbrew zarzutom skargi zaskarżona uchwała nie narusza przepisu art.14 ust.3 omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium. Ze znajdującego się w aktach sprawy " Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G.", uchwalonego uchwałą Nr [...]Rady Gminy w G. z dnia [...]wynika, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego działek nr [...],[...],[...],[...] i [...]położonych w R. gmina G., sporządzony został dla całego obszaru wyznaczonego w studium, a świadczą o tym postanowienia pkt.4 w związku z zapisem pkt.3.1 załącznika nr 1 Studium oraz stanowiąca załącznik mapa , gdzie Rada wyznaczyła granice terenu przeznaczonego do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności. Lektura akt sprawy wskazuje, że teren wyznaczony w Studium, a przeznaczony do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności pokrywa się z terenem, dla którego uchwalono kwestionowany przez skarżących plan zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić przy tym należy, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, a to wniosku Wójta Gminy G. z dnia [...]o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów ornych na cele nierolnicze oraz z decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], Nr [...]wynika, że cały obszar objęty skarżoną uchwałą uzyskał zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze. Również Sąd nie podziela zarzutów skargi, iż podejmując skarżoną uchwałę naruszono procedurę planistyczną, którą zgodnie z cyt. art.28 ust.1 można by zakwalifikować jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Dotyczy to zarówno braku opinii Gminy J. i Z., gdy w aktach sprawy znajduje się opinia Prezydenta Miasta G., czyli opinia organu jedynej jednostki graniczącej z obszarem uchwalanego planu, jak i znajdującego się w aktach sprawy uzgodnienia z dnia [...] z Zarządem Dróg Powiatowych w G. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki nr [...],[...],[...], [...] i [...] położone w R. w obszarze ul.M. J.P. i ul.C. Sąd w ramach kontroli, jak to już wyżej zostało podkreślone, nie stwierdził naruszenia przepisów regulujących procedurę podjęcia zaskarżonej uchwały, skutkującego stwierdzeniem jej nieważności. Kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ograniczające się do oceny legalności, tj. zgodności z prawem podjętej uchwały, sprawiają, że Sąd nie może wkraczać w ocenę celowości, czy też słuszności działania organów gminy. Dotąd powiedziane sprawia, że wniesioną skargę należało oddalić po myśli przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm./.